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 25/07/2022   161
Los planes de modernización hitos del Estado Argentino

A lo largo de las últimas décadas y con principal énfasis en los 90, se nos ha presentado la modernización del estado como el gran hito que venía a solucionar muchos de los problemas de nuestras administraciones públicas. Es así, que los planes de modernización se nos presentarán una y otra vez como los pilares refundacionales del Estado Argentino y tendrán su aparición ante las reiteradas crisis económicas. Es a partir de la década del 30 que podremos identificar los primeros intentos de reformas, si bien las mismas no llegarán a significar verdaderos planes modernizadores, fueron intentos reales que dejarán huella en el sector público. En este sentido, podemos mencionar a la Ley 11.671 de Presupuesto General para el año 1933 como primer intento de reforma y primera aparición del concepto de racionalización, alrededor del término de administración pública. Intentos similares y aún más profundos se darán años más tarde, con el “Plan de Racionalización y Austeridad” ideado por el gobierno desarrollista de Arturo Frondizi a finales de 1958. 

Dicho plan (1)  impulsará una serie de medidas destinadas a la eliminación del déficit fiscal, entre las que podemos citar: el ahorro en gastos superfluos, la reducción de las nóminas de personal (se imposibilitó la designación de nuevos agentes y se fijaron mecanismos para la redistribución del personal), la reestructuración y reingeniería del sector estatal (se modificaron estructuras organizativas con el objetivo de ajustarlas a necesidades reales, venta de empresas, transferencia de servicios público a las provincias o municipios, entre las principales). 

Al igual que sucede con el Plan de Racionalización Administrativa de la presidencia de Agustín Pedro Justo; el plan de Arturo Frondizi tampoco logra la profundización de las reformas planteadas. Lo mismo sucederá años más tarde, en el gobierno de Raúl Alfonsín, con el Programa de Reforma Administrativa (Decreto N° 410/1987); donde el foco estará puesto como no puede ser de otra manera, en reducir el déficit a la vez que se plantea la necesidad de aumentar la eficiencia y eficacia de los organismos estatales, incrementar la transparencia y el control social de la gestión pública, promover la equidad y acceso a los bienes y servicios. 

Si bien, en el caso del gobierno de Alfonsín pareciera haber un mayor impulso y compromiso hacia reformas más sustanciales respecto del servicio civil, el contexto social caracterizado por la falta de apoyo de los sindicatos y la situación económica de aquellos años, hicieron que muchos de los objetivos del programa de reforma quedaran relegados al olvido y sólo se avanzara con medidas destinadas a la reducción del gasto presupuestario como el reajuste de dotaciones y retiros voluntarios de personal, la supresión de cargos vacantes, el congelamiento de salarios, la disolución de ministerios y simplificación de estructuras. A pesar de ello, el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG) (2) puede citarse como uno de los principales logros de reforma del servicio civil, la creación de este cuerpo vuelve a poner en tema la necesidad de mejorar la organización administrativa del Estado y la formación profesional de los funcionarios públicos, restableciendo la carrera administrativa y el régimen de concursos, sistemas que hasta ese momento se encontraban en suspenso hacía más de diez años. Asimismo, la manera en que dicho colegio fuera configurado, es el primer puntapié para pensar en términos de modernización. Especialmente porque su surgimiento se da en tiempos donde las demandas ciudadanas parecieran acrecentarse, y grandes cambios sociales, administrativos, organizativos y productivos tienen lugar. Ante esta nueva realidad, son los agentes gubernamentales los que parecieran venir a dar respuesta, desde el momento en que son concebidos como agentes de cambio, y ante el hecho de que tanto su desarrollo como formación son madurados en la movilidad y polivalencia de los mismos. 

Hasta aquí no hemos visto verdaderas reformas que implicaran un cambio sustancial de paradigma hacia el interior del Estado y de las administraciones públicas; esto sucederá con ahínco en los años 90 cuando la idea de “modernización” encontrará su mayor y más violenta expresión, tanto a nivel político como institucional. Será en esta década el momento en que se reconfiguran fuertemente la relación entre el estado y la ciudadanía. La excusa una verdad a medias, estuvo en el propio proceso de globalización en el que se encontraba inmerso el mundo, que hizo que las funciones del Estado se diversifiquen y complejicen, asumiendo nuevos roles, y requiriendo de una nueva concepción de la gestión pública. Es así que por estos años y bajo la presidencia de Carlos Menem, la Argentina llevó adelante lo que hoy puede considerarse como el primer gran plan o proceso de modernización, implicando para el país tanto reformas de segunda como de primera generación3 , siendo estas últimas las más recordadas por todos. Las privatizaciones, la convertibilidad, el ajuste fiscal y la instauración de políticas de corte neoliberal, sin ninguna duda han tenido un impacto en la vida de todos los ciudadanos. Estas medidas de primer corte, junto con los procesos de modernización administrativa y transformación de las organizaciones del sector público, llevaron a cambios radicales en la relación entre el estado (su administración) y los ciudadanos. Este periodo de la historia que estará principalmente marcado por el abandono de las políticas keynesianas del estado de bienestar; donde las recetas del Consenso de Washington, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial nos indicarán promover y prolongar la lógica mercantil al funcionamiento del propio estado, dirigiendo a la administración pública por los valores y técnicas del sector privado. Bajo esta premisa, el país fue testigo de un desguace del estado sin precedentes. Conceptos e ideas como eficacia, eficiencia y efectividad fueron la excusa para procesos de desregularización, flexibilización y extranjerización de nuestra política económica. Para solucionar la crisis económica que atravesaba la Argentina por aquel entonces, caracterizada por una alta inflación, elevado déficit fiscal y desequilibrio en las cuentas, las misiones provenientes de Washington nos recomendarán: apertura económica, desregulación comercial y financiera, privatizaciones y concesiones, en compañía de una marcada reducción del Estado. 

Será al amparo de estas ideas que tendrá lugar la primera gran reforma y modernización del estado, aprobándose un gran paquete de leyes que serán los ejes vertebrales de este plan de modernización en compañía con la modificación constitucional del 94. En un nivel más endógeno y de la propia Administración Nacional, el Programa de Reforma Administrativa aprobado por Decreto Nº 2476/90 contemplará: la racionalización de las estructuras organizativas del estado, lo que implicó en muchos casos la eliminación de cargos del personal de planta permanente. El fortalecimiento institucional de la Administración Pública a través de la reestructuración del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), organismo encargado de la capacitación de los empleados públicos. La elaboración de un régimen general de concursos y evaluación para la selección del personal en la Administración Pública Nacional. La mejora revalorización de la atención al público, para lo cual se prevén unidades especializadas y la disposición de líneas telefónicas propias. La tercerización de servicios no esenciales a las jurisdicciones. 

La reducción de dotaciones y la jerarquización de la administración pública, aprobándose el régimen de cargos con funciones ejecutivas y un nuevo escalafón para el personal de la Administración Nacional, jerarquizando así el rol de los servidores públicos (SINAPA). Pudiéndose citar también en este periodo, la Ley de Negociaciones Colectivas para el Sector Público (Nº 24.185), la aprobación del primer Convenio Colectivo de Trabajo General (Decreto N° 66/99)4 y la Ley Marco de Regulación del Empleo Público (Nº 25.164), la cual significará entre otras cuestiones un nuevo régimen de contratación del personal flexibilizando el ya existente. Esta etapa de modificaciones que podemos llamar de segunda generación duró poco, siendo difícil ocultar que el verdadero foco de la modernización estará posicionado en la fuerte reducción del presupuesto; siendo el ajuste fiscal la política central del gobierno y en donde en realidad terminó por abocarse la reforma. 

Si leemos con detenimiento los considerandos que motivaron el dictado de este decreto de racionalización, podemos ver que las medidas o acciones impulsadas por el mismo se fundamentan en la descripción que se hace del propio estado; a la vez que se presentan como las necesarias para poner “…fin de un periodo de frustración y decadencia del Estado Argentino y el inicio de una etapa de cambio, signada por una mentalidad moderna acorde con los principios del nuevo contexto internacional” (Decreto Nº 2476/1990). Este diagnóstico de situación que impulsa las medidas adoptadas en la Argentina durante los años 1989 -1999; es común a la lectura que desde el norte hacen respecto de las administraciones públicas latinoamericanas. Es así que “durante los 90s, en los países latinoamericanos se impulsaron profundas transformaciones políticas, económicas e institucionales inspiradas en el nuevo paradigma global de desarrollo nucleado en el “Consenso de Washington”. Allí, se propusieron un conjunto de medidas para conformar un Estado más acotado, disciplinado fiscalmente y que cediera a las fuerzas del mercado para acelerar el desarrollo.” 5 De este modo, las recetas aplicadas por los distintos países de la región parecieran ser siempre las mismas: reestructuración del aparato estatal, privatizaciones y ajuste fiscal; bajo las promesas de resultados de crecimiento económico, un estado más eficiente y moderno. 

En síntesis, lo característico de estas reformas impulsadas bajo la presidencia de Carlos Menem fue el profundo debilitamiento del rol del estado frente a los mercados; donde la modernización, eficacia y eficiencia de las administraciones públicas no fueron más que pretextos para la instauración de políticas neoliberales en nuestro país. Esta idea de modernización del estado no será abandonada por los gobiernos siguientes. Será en el discurso de apertura de sesiones ordinarias del Congreso de la Nación el 2 de marzo de 2000, que el gobierno nacional le propone a la ciudadanía, poner en marcha un Plan Nacional de Modernización del Estado que exceda el periodo de gobierno. Un año más tarde dicho plan será liderado por el vicepresidente Carlos Álvarez y presentado ante el Senado, en consulta a un conjunto de organizaciones no gubernamentales (ONG) en representación de la ciudadanía, siendo aprobado por el Presidente Fernando De la Rúa mediante Decreto N° 103/2001. Dicho Plan, al igual que sucedió con su antecesor, se plantea encarar la compleja situación que el país atravesaba por aquel entonces producto de la herencia del gobierno anterior. Ambos planes no son más que una nueva manifestación expresa del cuerpo teórico del New Public Management con relación al gerenciamiento y concepción del Estado. 

Siguiendo esta línea, es que me atrevo a decir que siempre que se habló de modernización, se lo hizo desde la retórica de un discurso eurocentrista o colonialista, de modo de que son los países del norte quienes definen lo que es la modernización, desentendiendo toda particularidad y contexto que puedan presentar los estados latinoamericanos. El desafío está en ser los arquitectos de nuestras propias ideas y recetas, y no un plagio de modelos foráneos. Quizás sea esta una de las explicaciones del por qué los planes si bien tuvieron avances significativos en algunas cuestiones, no pueden ser considerados un éxito al interior de la Administración Pública. Si bien el gobierno de Fernando De la Rúa tuvo que dejar el poder de forma estrepitosa, algunas de las herramientas que proponía el plan llegaron a implementarse y aún continúan en vigencia, como es el caso de las Cartas Compromiso con el Ciudadano o los Acuerdo-Programa, celebrados principalmente en el marco de créditos con organismos internacionales. Seguramente, estas cuestiones se deban más a la iniciativa de los propios funcionarios públicos y equipos de trabajo que cuando un proyecto funciona y da resultados lo hacen propio, que a una decisión de política pública. 

Sin embargo y a modo de balance me atrevo a señalar que, aunque dicho plan fuera concebido como una reforma global, que pretendía una metamorfosis radical de la administración y gestión públicas haciendo un fuerte énfasis en la profesionalización, terminó por ser una reforma inconclusa, enmarcada en un retórica romántica de objetivos ambiciosos que muchas veces resultaban ambiguos y eran contradictorios desde las propias prácticas y medidas de gobierno. En este sentido vale la pena recordar, que el plan implicaba de manera implícita una ruptura abrupta con la cultura imperante, que hiciera posible un cambio radical de las lógicas del Estado y la Administración Pública, reconfigurando una nueva institucionalidad que oficializará de garante de los objetivos modernizadores. Esta condición que parece haber sido desoída o ignorada, explica una de las principales causas más allá de la crisis social, política y económica que atravesaba el país, para entender por qué hoy dicho plan es recordado como un intento fallido más de la modernización del estado. 

El no comprender la complejidad cultural y su importancia a la hora de querer implementar y consolidar nuevas prácticas, habla de un error de estrategia en la implementación hacia el logro de los objetivos y metas globales de dicho plan. La crisis de 2001 que termina con el gobierno de la Alianza parece poner fin a la implementación de política neoliberales, y el Estado junto con el sector público vuelve a ganar espacios y protagonismos. Este reforzamiento del rol del Estado no pareció haberse encuadrado en planes de reforma o modernización, sino más bien en una revalorización del papel que juegan las políticas públicas para el fortalecimiento de la relación entre el Estado y la ciudadanía; dando inicio así a lo que fue nombrado como un Proyecto de Modernización6 en cabeza de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros. Proyecto que constará de dos etapas bien diferenciadas: una primera etapa de Modernización Administrativa que puede ubicarse entre (2003 – 2006) cuyo objetivo estará puesto en el fortalecimiento de las capacidades de gestión de las administraciones públicas; a la cual le sigue una segunda etapa de Modernización Institucional (2007 – 2011) con foco en la coordinación y el apoyo de las políticas sectoriales. Ambas etapas del proyecto, al igual que su bagaje conceptual en torno a los sistemas de gestión por resultados, la implementación de las nuevas tecnologías, el gobierno abierto, la transparencia, la capacitación y formación de los recursos humanos, no hacen más que evidenciar que existe una continuidad en relación con el Plan Nacional de Modernización. 

Si bien el proyecto de modernización enmarcado durante el gobierno kirchnerista, no representa un plan en sí mismo ni tampoco fue institucionalizado como tal, vale la pena su breve mención para ilustrar cómo desde la década de los 90 hasta la actualidad la idea de Modernización del Estado estuvo presente en los distintos y sucesivos gobiernos. Es así que el 1° de marzo de 2016 en la apertura de sesiones ordinarias del Congreso, el reciente Presidente electo Mauricio Macri anunciará su propio Plan de Modernización del Estado, el que finalmente será aprobado por el Decreto N° 434/2016 derogando el viejo Plan Nacional de Modernización. Este nuevo plan no niega la existencia de los anteriores intentos. Es así que tomó los avances de sus precedentes y planteó la necesidad de un abordaje integral y coordinado. 

En cuestiones de resultados podemos decir que esté último plan pareciera tener sus mejores logros en los ejes de Tecnología y Gobierno Abierto, la implementación de los trámites a distancia, la gestión documental electrónica lo que se tradujo en una significativa despapelización de la Administración Pública y la publicación de datos abiertos, son algunos de los hechos que permiten mostrar ciertos avances. En lo que a gestión de recursos humanos respecta, podemos decir que se han dado algunos avances con relación a la jerarquización de la carrera administrativa. Se crea de manera extraordinaria la figura de convocatoria interna permitiendo que trabajadores que llevaban años como contratados en las distintas jurisdicciones puedan, a través del mecanismo del concurso, pasar a planta permanente. En materia de sistemas de administración de recursos humanos y registros de personal, se puede mencionar la aplicación e instrumentación del Legajo Único Electrónico para la Administración Pública Nacional y el programa sarha como sistema informático para la administración del personal. 

En materia de Capacitación se puede mencionar el fortalecimiento del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), con una reforma significativa en su oferta y el lanzamiento de nuevos programas y becas. Por otra parte, analizar la idea entorno a la modernización del gobierno de Alberto Fernández que inicia el 10 de diciembre de 2019 y aún no ha finalizado sería una tarea inconclusa; lo que sí podemos decir es que esta idea continúa presente, hecho que se evidenciará en el primer discurso de sesiones ordinarias donde el presidente hablará de la necesidad de un estado con nuevas capacidades, retomando la idea que Raúl Alfonsín tuvo con el cuerpo de administradores gubernamentales, anunciando lo que será el Programa de Innovadores de Gobierno, anuncio que a la fecha ha quedado sólo en eso. Asimismo, y para no ser injustos cabe mencionar que este gobierno continuaría con la tarea de concursos por convocatoria interna, y de manera extraordinaria y fruto de los acuerdos paritarios creará el Régimen de Valoración por Evaluación y Mérito para la promoción de nivel para el personal de planta, permitiendo que el personal con estabilidad pueda acceder a niveles superiores y seguir así con su carrera administrativa. 

Por último, en cuestiones de Modernización podemos decir que tanto este último plan del gobierno de Mauricio Macri como sus anteriores, parecieran venir más a achicar la brecha existente entre la Administración Pública y la sociedad que a implicar un proceso de modernización real que permita gestionar escenarios futuros. En muchos casos los ejes centrales de estos planes en la práctica giraron más en torno a la implementación de medidas fordistas - tayloristas que parecen apuntalar aún más el modelo burocrático – weberiano; estando muy lejos de las prácticas organizacionales actuales y de lo que implica una organización gestionada por resultados. En este sentido y en lo relativo a las reformas, predominó mayoritariamente lo discursivo antes que lo fáctico, es así que los planes de modernización del estado parecieran haberse convertido en la Argentina en una utopía crónica que se presenta como solución cada vez que el país atraviesa alguna crisis económica.

1 - El “Plan de Racionalización y Austeridad” será aprobado por Ley 14.794 de Racionalización Administrativa y Empleo Público, sancionada a mediados de enero de 1959.

2 - El Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG) fue creado por el Decreto 3687/84. El CAG fue pensado como un cuerpo pluridisciplinario integrado por funcionarios de alta formación profesional e integral en la función pública. Quienes conformaran este cuerpo estarían destinados a cumplir funciones superiores de dirección, asesoramiento, investigación, planeamiento y/o coordinación donde la Administración Pública lo crea necesario.

3 - Las reformas de primera generación son aquellas que tienen impacto directo en la relación Estado – Ciudadano, siendo de corte más coyuntural con foco en la situación monetaria y fiscal. Mientras que las de segunda generación tienen impacto en las cuestiones de gestión y organización interna del propio estado.

4 - El Decreto Nº 66 de 1999 homologa el primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, será suscrito sólo por la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN).

5 - Farjat, M. D. (junio de 2015). El servicio civil y la evolución del empleo público en la Argentina 1983 - 2015.Pag 18-19

6 - Dicho Proyecto contará para su ejecución con una línea de préstamo internacional y será el resultado de un trabajo conjunto entre especialistas, miembros de la Jefatura de Gabinete de Ministros y responsables de proyectos de modernización estatal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para Argentina. 


Paula Sanz*
* Lic. en Relaciones del Trabajo. Magister en Administración Pública.
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