Con fecha 22 de diciembre de 1987 Vuestra Honorabilidad sancionó la Ley 23.544 por la que se ratifica el Convenio N° 154 de la Organización Internacional del Trabajo. Con fecha 7 de julio de 1986 la República Argentina había ratificado también el Convenio N° 151 de dicha Organización.

Ambas convenciones internacionales tienen el objetivo de fomentar la negociación colectiva tanto en el ámbito privado como en el público, como forma de adaptación de las condiciones laborales a las realidades sociales y económicas, y como instrumento de paz social. 

La reapertura de la negociación colectiva en el ámbito privado y en el de las empresas del Estado, por imperio de las Leyes 23.545 y 23.546 constituyó -en época reciente- una respuesta positiva a las obligaciones que para el Gobierno Argentino representaron las ratificaciones ya aludidas: después de más de una década durante la cual las negociaciones colectivas en el sector privado estuvieron suspendidas, su reinstalación como mecanismo básico del sistema de relaciones laborales ha constituido, a no dudarlo, uno de los logros más auspiciosos de la actual gestión de gobierno.

La sanción de la Ley 23.551 por la que se regulan las asociaciones gremiales de trabajadores, y la puesta en marcha -mediante su integración y reglamentación- de la totalidad de los organismos tripartitos que las leyes vigentes establecían, y que durante muchos años no funcionaron en el país, terminan de constituir un cuadro en virtud del cual puede afirmarse con satisfacción la vigencia total del estado de derecho en el ámbito de las relaciones laborales en la Argentina.

La Ley 23.544 mencionada dispone que en el término de un año a partir de su vigencia, Vuestra Honorabilidad debería abocarse al tratamiento y eventual sanción del sistema de negociación colectiva en la Administración Pública Central. 

Este instituto no tiene precedentes legales en nuestro país. Si bien el proceso de sindicalización de los empleados públicos es muy antiguo, no ha existido hasta la fecha un mecanismo de negociación ni de encauzamiento de los conflictos que permita hablar de un sistema de relaciones del trabajo en ese ámbito.

La ausencia de un régimen jurídico contrasta con la alta conflictividad que en los últimos años exhibe el sector de los empleados públicos en sus más diversas manifestaciones.

 Esta conflictividad, si bien reconoce diversas causas relacionadas principalmente con la crisis financiera del estado, encuentra entre ellas la ausencia de un mecanismo útil de análisis y discusión de los problemas laborales, y es justamente a este punto al que se dirige la ley que hoy sometemos a Vuestra consideración.

 El texto de la misma ha sido objeto de un análisis en el que han intervenido funcionarios del Ministerio de Economía y Hacienda, de Trabajo y Seguridad Social y de la Secretaría de la Función Pública. También se efectuaron oportunamente consultas a juristas reconocidos en materia constitucional, administrativa y laboral. Durante gran parte del año 1988 hemos contado, además con la asistencia técnica de la OIT a través de un convenio que se suscribió directamente a este fin. La consulta sobre su texto, en base al mismo material informativo que se obtuvo mediante el convenio de asistencia técnica ya mencionado, fue compartida con los gremios estatales que tuvieron, en la elaboración del articulado, una amplia participación, a tal punto que hoy puede decirse que la ley que sometemos a Vuestra consideración cuenta con el consenso de ese sector.

La primera dificultad para expresar mediante normas jurídicas positivas el espíritu del Convenio 154 de la OIT, consiste en armonizar las potestades que en la materia le confiere la Constitución al Poder Ejecutivo Nacional, con un sistema de negociación colectiva en la esfera de la administración pública que no produzca efectos meramente declarativos y, en consonancia con el compromiso Internacional, posea algún efecto vinculante.

Al respecto, las normas constitucionales disponen que el Presidente “es el jefe supremo de la Nación” y, en tal carácter, “tiene a su cargo la administración general del país”, la cual, desde luego, incluye la potestad de nombrar y remover a los “empleados de la administración” y la de retribuir sus servicios “con arreglo a la ley o presupuestos de gastos nacionales” (art. 86, inc. 1, 10 y 13).

Ha de tenerse en cuenta, en este orden de cosas, que no sólo los derechos personales están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio (art. 14 de la Constitución Nacional). Lo propio ocurre con las potestades estatales, que son también regulables y que pueden, o aún deben, ser reglamentadas por medio de leyes que serán válidas si son razonables (doctrina del art 28 de la Constitución Nacional). Esta regla es aplicable, por supuesto, a la potestad que el Poder Ejecutivo inviste conforme al precitado artículo 86. Es decir, que también las potestades allí contenidas pueden ser limitadas o restringidas con vistas al cumplimiento del deber jurídico que la Argentina asumió al ratificar el Convenio 154 de la OIT, y tal restricción será lícita en tanto y en cuanto respete el principio de razonabilidad, es decir, siempre que no altere la esencia de la potestad regulada.

Esta doctrina ha sido aceptada en el artículo 7 del proyecto que establece aquellas cuestiones que no han de ser materia de negociación, a saber: las facultades básicas de organización y dirección del Estado, la facultad de nombrar y remover al personal, y el principio de idoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa.  La restricción de carácter presupuestario, a su vez, está reflejada en el artículo 14, el que sienta el principio de que los acuerdos que se arriben deben contar con el respaldo de los créditos respectivos, y que -cuando por razones excepcionales- dicho acuerdo implicara un exceso sobre dichos créditos, su efecto será el de generar la obligación de remitir al Congreso de la Nación el proyecto de ley conteniendo la solución presupuestaria, para su tratamiento por el órgano constitucionalmente facultado para ello.

En orden a los aspectos técnicos del proyecto en análisis, cabe expresar lo siguiente:

1. Frente a una corriente bastante generalizada que tiende a extrapolar el contenido normativo de la Ley 14.250 de negociación colectiva en el sector privado, al ámbito de la administración pública, el proyecto establece un régimen jurídico específico que, inspirándose en la realidad sindical imperante en el ámbito de la administración pública, y en la experiencia de varios años de negociación colectiva con los sindicatos representativos de su personal, plasma dicha experiencia en instituciones diferentes de las que rigen en el ámbito privado.

En efecto, a diferencia de lo que ocurre en el régimen de la Ley 14.250, no se advierte, en el caso de la administración pública, la necesidad de la homologación del acuerdo alcanzado. Este instituto, cuya razón de ser resulta clara cuando quienes negocian son partes sometidas al Derecho Privado, resulta, cuanto menos, inadecuado, cuando es el propio Estado quien negocia. La dificultad teórica para justificar la homologación en el supuesto ya descripto, ha llevado a algunas legislaciones provinciales (por ejemplo, la Provincia de Santa Fe) a establecer que la homologación la efectúa el Poder Ejecutivo Provincial mediante decreto. Esto toma, en la práctica, de un valor muy relativo al resultado de las negociaciones que pudieran haber habido, ya que existe la posibilidad del no dictado de ese decreto, con lo cual el acuerdo al que las partes -una de las cuales es el propio Estado Provincial a través de sus representantes- pudieran haber arribado, pierde todo efecto vinculante.

Parecidas consideraciones podrían efectuarse en los casos de las restantes leyes, provinciales vigentes, e incluso en el de algunas iniciativas parlamentarias actualmente a consideración de las Cámaras del Congreso.

2. Las disposiciones vigentes de las leyes 20.744 (artículo 2, inc. a) y 22.241 (artículo 8, inc. g) prevén que para el caso de que la negociación con la administración pública revista la forma de un convenio colectivo, propio de la Ley 14.250 -tal como ocurre, por ejemplo en algunos sectores de la Administración como la Dirección General Impositiva y la Aduana, entre otros- el régimen jurídico aplicable al personal comprendido será el de la Ley de Contrato de Trabajo, en lugar del de empleo público.

La aplicación de la Ley de Contrato de Trabajo a los empleados públicos, cuando ellos se desempeñan en empresas del estado, no admite discusión en la actualidad, si bien este punto ha debido ser objeto de una laboriosa elaboración por parte de la doctrina y de la jurisprudencia.

Más conflictivo ha sido el ensamble de esa relación de trabajo propia del empleo privado, en el caso de los organismos de la Administración Pública Central ya mencionados, y que están sujetos al régimen de convenios colectivos de trabajo de la Ley 14.250. Esto en particular ocurre, dado que el régimen de la Ley 20.744 resulta sustancialmente menos protectivo para el empleado al que se aplica, que el de empleo público, particularmente en un tema tan delicado como el de la estabilidad.

La doctrina que surge de diversos fallos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de plenarios de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo es, básicamente, la siguiente: a) las relaciones del empleado público con el Estado están regidas por el Derecho Constitucional y Administrativo; b) sólo por la excepción prevista en el artículo 2 inc. a) de la Ley 20.744, es decir, por acto expreso de la Administración Pública, un sector de ésta puede quedar regulado por el régimen de empleo privado; c) en el caso de las empresas del Estado, sus relaciones con la administración o respecto del servicio público a su cargo se rigen por el Derecho Público, pero se debe aplicar el Derecho Privado en todo lo que se refiere a la relaciones con su personal; d) la única excepción a la norma que antecede, la constituye el personal que integra los órganos de dirección de dichas empresas. 

La solución a la que el proyecto que sometemos a la consideración de Vuestra Honorabilidad acuña consiste en distinguir claramente el derecho a la negociación colectiva que el convenio 154 de la OIT obliga a fomentar, de los convenios colectivos de trabajo regidos por la Ley 14. 250, solución ésta que compatibiliza la posibilidad de negociar colectivamente que se reconoce a los empleados de la administración pública centralizada, a través de sus sindicatos representativos, con el mantenimiento del régimen de empleo público, ya que, por la vía prevista, ni la negociación colectiva, cuyo derecho se reconoce, ni el acuerdo al que se arribe como consecuencia de ella, llevan aparejada en forma compulsiva la aplicación a los empleados del régimen del Derecho Privado.

3. En lo referido a las partes de la negociación, el proyecto recoge la realidad de la sindicalización en la administración pública, en la cual, como consecuencia de una evolución histórica, confluyen dos grandes sindicatos nacionales cuyo ámbito de representatividad es coincidente -la Unión del Personal Civil de la Nación y la Asociación de Trabajadores del Estado-, y la existencia, en forma simultánea, de diversos sindicatos con personería gremial que representan al personal de determinados sectores de la Administración Pública Central.

En el ámbito de la administración puede decirse, entonces, que la realidad indica la existencia de un pluralismo sindical que en la actividad privada sólo se da de manera excepcional, e indica también la presencia de sindicatos con ámbito de representación nacional conjuntamente con sindicatos con ámbito de representación sectorial. La resultante en materia de negociación no es otra que la necesidad de establecer un procedimiento articulado, que sin desconocer la unidad de la Administración Pública en su conjunto, permita respetar las particularidades que surjan de la distinta naturaleza de las actividades que en ella se realizan. En orden a la representación del estado empleador, el proyecto también recoge la más reciente -y al mismo tiempo la más exitosa- forma de integración de la representación gubernamental, en la cual confluyen los diversos órganos a los que cabe la responsabilidad y las consecuencias de la negociación colectiva con efecto laboral, cada uno dentro de su respectivo rol.

4. En orden al contenido de la negociación, ha quedado excluido expresamente del mismo todo aquello que implique facultades constitucionales indelegables del Poder Ejecutivo: la de designar o no designar personal tomando en cuenta solamente la idoneidad, y las facultades de dirección, que comprenden las de organización.

Se han establecido también pautas claras para una negociación de buena fe, receptándose en esta materia, además de diversos antecedentes legislativos de in- dudable valor, los contenidos de la Recomendación Nº 163 de la OIT.

5. Los artículos 11, 12 y 13 del proyecto establecen la obligación del Poder Ejecutivo de expedirse respecto de la legalidad del acuerdo alcanzado y de instrumentarlo ajustando su contenido a las disposiciones reglamentarias de carácter administrativo, contable y de contralor, disponiéndose, por excepción, el efecto vinculante del acuerdo en aquellos casos en que el Poder Ejecutivo deje de pronunciarse una vez transcurrido el plazo de treinta (30) días hábiles. Se trata de un mecanismo de aprobación ficta que tiende a no recargar innecesariamente las tareas del Gobierno, en aquellos casos en los que por la naturaleza del acuerdo, o por su alcance relativo, no parezca indispensable el dictado de un acto administrativo que lo instrumente.

6. El rol que se asigna al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación como autoridad de aplicación de la ley, y como ámbito en el cual se llevarán a cabo las negociaciones, procura mantener el espíritu tripartito que inspira los mecanismos de negociación en el ámbito privado. En efecto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no interviene en representación del estado empleador (función ésta que se le asigna al Ministro de Economía y al Secretario de la Función Pública) sino que lo hace en el papel de orientador, conciliador o mediador entre partes que, aun cuando expresen la voluntad del Estado al cual aquél pertenece, tienen desempeños claramente diferenciados.

La función asignada al Ministerio de Trabajo está apoyada por diversos artículos que constituyen un sistema administrativo de tratamiento y solución de los conflictos colectivos en la Administración Pública Central, del cual, hasta la fecha, se carece.

Integrando este sistema administrativo de conflictos se introducen como novedad las pautas del artículo 18 que procuran inducir a las partes a establecer, de común acuerdo, mecanismos de autorregulación para el caso de que la negociación de que se trate no tenga éxito.

Es nuestra convicción de que éste es un camino por el que no sólo la administración pública, sino también el sector privado, deberán transitar en procura de atenuar los efectos no queridos de los conflictos laborales,

La negociación colectiva en la administración pública central resultante de la experiencia de los últimos años, inspirada en los convenios 151 y 154 de la OIT, y regulada por normas como las que integran el proyecto que se remite a la consideración de Vuestra Honorabilidad, pondrá un broche de oro al proceso de restablecimiento del estado de derecho en las relaciones laborales. Será este, a no dudarlo, un logro más del régimen democrático, cuya institucionalización depende de la sanción del Congreso, pero cuyos beneficios redundarán en el mejoramiento de las relaciones entre el Estado y su personal y, es de esperarlo, en una más eficiente prestación del servicio público

Buenos Aires, 13 de abril de 1989

Ideler Santiago Tonelli

Ministro de Trabajo y Seguridad Social