CONSEJO
DIRECTIVO
El papel de las instituciones en el desempeño del Sector Transporte en Argentina
01/12/2025 492El papel
de las instituciones
en el desempeño del Sector
Transporte en Argentina
1. Instituciones y desempeño económico y social. Conceptos generales
1. Instituciones y desempeño económico y social. Conceptos generales
Las instituciones, entendidas como
el conjunto de reglas formales e informales
que estructuran los incentivos en la vida
económica y política, son un factor central
para explicar el desempeño de los sectores
productivos. Esta temática fue estudiada
por varios economistas ganadores del
premio Nóbel de Economía. Por un lado,
Douglass North y Robert Fogel, en 1993, por
la renovación de la investigación en historia
económica, a partir de la aplicación de técnicas cuantitativas para explicar los cambios
económicos e institucionales. Por el otro,
Daron Acemoglu, Simon Johnson y James
Robinson (AJR), en 2024, por sus estudios
sobre la influencia de las instituciones en la
prosperidad de las naciones. Su investigación se centra en por qué algunas sociedades son prósperas y otras no, argumentando
que las instituciones políticas y económicas
inclusivas que fomentan la participación y
la creatividad son clave para el desarrollo.
En los dos casos estos economistas estudiaron la relación entre instituciones y
desarrollo económico, aunque con enfoques
y épocas distintas. Douglass North fue
pionero en incorporar las instituciones al
análisis económico, mostrando cómo una
institucionalidad fuerte reduce costos de
transacción, genera confianza y es clave
para que funcionen los mercados y se sostenga el crecimiento.
El trío de economistas ganadores del Nobel
de 2024 retoma esa tradición, pero la llevan
más lejos al analizar cómo los orígenes históricos (colonización, distribución inicial del
poder) generan trayectorias institucionales
distintas que explican la desigualdad de
desarrollo entre países. De esta forma, estos
últimos economistas introducen la idea de
instituciones inclusivas versus extractivas,
donde las primeras protegen derechos de
propiedad, permiten la competencia, generan incentivos para invertir y las extractivas
concentran poder, bloquean innovaciones,
desalientan inversiones de largo plazo. Para
ellos, Estados Unidos y Europa Occidental
en el siglo XIX tuvieron una institucionalidad
inclusiva, pero en África, la institucionalidad
fue extractiva y pensada sólo para sacar
materias primas hacia los puertos de manera que el transporte no articula economías
regionales ni promueve mercados internos
amplios, sino que refuerza estructuras desiguales.
Estos economistas estudiaron a los grandes
hitos en el sector transporte para analizar
sus ideas, ferrocarriles, los caminos, los
puertos, el automotor, la era digital y la tecnología contemporánea bajo el siguiente lema:
en transporte, las instituciones inclusivas
implican regulaciones que garanticen acceso
equitativo, transparencia en licitaciones y
planificación de largo plazo. Las instituciones
extractivas generan transporte ineficiente,
costoso y dependiente de intereses corporativos o políticos.
¿A qué países estudiaron North (Nóbel 1993)
y AJR?
North analizó básicamente a Estados Unidos
y Europa mientras que AJR estudiaron más
de 100 países de los 5 continentes: Estados
Unidos, Canadá, México, Perú, Brasil, Argentina, Chile, Colombia, Nigeria, Ghana,
Congo, Sudáfrica, Corea del Norte, India,
Filipinas, entre otros.
¿Y cómo han catalogado AJR al desempeño
de estos países?
Como casos exitosos muestran a Estados
Unidos, Canadá y Australia. Como casos de
fracaso, instituciones extractivas, muestran
a Bolivia, Venezuela y Perú, en América, a
Nigeria y Congo, en África y Corea del Norte,
en Asia. Todos estos países entre muchos
otros más. Pero también identificaron países con instituciones y grado de desarrollo
intermedios. Son países que no lograron
construir instituciones totalmente inclusivas,
pero tampoco quedaron atrapados en sistemas puramente extractivos; suelen mostrar
etapas de crecimiento económico, pero con
limitaciones estructurales, inestabilidad o reversión de los logros. Se trata, por ejemplo,
de Argentina, Uruguay, Chile, Sudáfrica e
India. En todos los países, se realizan análisis por períodos y se los cataloga.
2. Institucionalidad en Argentina
El estudio sobre la Argentina por parte de
AJR es el que se muestra en este cuadro
siguiente.
El análisis establece que el período que
se inicia en 1853 y culmina en 1930, pero
comienza a debilitarse hacia 1912, es el
momento donde Argentina alcanza la institucionalidad más inclusiva relativamente para
debilitarse en los años posteriores hasta el
regreso de la democracia, en 1983, donde
se inició un proceso sinuoso de recuperación
de institucionalidad inclusiva, frágil pero
inclusiva. Sin embargo, es de aclarar que
esos períodos de mejor institucionalidad
coinciden con situaciones de fuerte debilidad
de inclusión de personas a la vida política
argentina, lo que debilita el resultado global.
Haciendo este mismo análisis, pero centrando la institucionalidad destacada en el sector
transporte, el resultado es el siguiente.
Hacia 1914 – 1915, se alcanza el límite geográfico de la expansión del ferrocarril en la Argentina, coincidente con el máximo
desarrollo de la red tranviaria de la ciudad de Buenos Aires, hechos que preanuncian el inicio de su declive como ofertas dominantes, cada uno en su ámbito.
El cuadro muestra, a través del sector
transporte y su infraestructura, con sus debilidades institucionales, los hitos del sector
transporte en sus diversos períodos de
Argentina, un país con una institucionalidad
intermedia; no ha sido nunca (ni en los casi
80 años que abarcan desde la promulgación
de la Constitución Nacional en 1853 hasta
el derrocamiento del gobierno radical de
Hipólito Yrigoyen, en 1930) un caso exitoso
ni un fracaso. Ha sido una experiencia intermedia, pendular.
3. ¿Cómo fortalecer las instituciones
argentinas, en general, y del sector
Transporte, en particular?
Desde la óptica de la teoría de la Nueva
Economía Institucional varias son las condiciones y requisitos necesarios para fortalecer
las instituciones de regulación y control. Para
ello debería haber una serie de condiciones
que se resumen seguidamente.
• Estabilidad y continuidad de políticas
? Evitar cambios bruscos.
? Diseñar planes de transporte de 15–20
años con consensos multipartidarios.
? Ejemplo: plan nacional de logística con
metas claras y revisiones periódicas.
• Transparencia y rendición de cuentas
? Licitaciones abiertas y controladas por
organismos independientes.
? Publicación de contratos y resultados de
gestión.
• Despolitización de la gestión operativa
? Separar políticas públicas de la gestión
operativa.
? Evitar uso electoral del transporte.
• Instituciones inclusivas y representativas
? Espacios de diálogo con usuarios, sindicatos y gobiernos locales.
? Incorporar a provincias y municipios para
la equidad territorial.
• Seguridad jurídica y marcos regulatorios
estables
? Cumplimiento de contratos de concesión.
? Reglas claras para inversión privada
evitando reversiones arbitrarias.
• Fortalecimiento técnico y capacidad institucional
? Crear agencias
técnicas autónomas
(por ejemplo, una
Agencia Nacional de
Transporte y Logística).
? Capacitación de
cuadros administrativos y sistemas de información confiables.
• Planificación integral e intermodal
? Favorecer complementariedad entre
modos (ferrocarril, automotor, carreteras,
puertos, vías navegables, aéreo).
? Superar la fragmentación institucional
actual.
El fortalecimiento de la burocracia estatal intermedia no implica agrandarla sino hacerla
más profesional, capacitada, actualizada y
transparente. Esto aumenta la eficiencia y
evita que las políticas se diluyan por falta de
capacidad operativa. Obtener resultados positivos no es una tarea sencilla y las “Claves
del éxito” están dadas, según la experiencia
recabada por AJR, en la separación formal
entre cargos políticos y técnicos; en la carrera meritocrática con estabilidad garantizada;
en la formación continua y evaluación por
resultados y en la autonomía de organismos
estratégicos.
4. ¿Qué hacer de acá en más en el
sector Transporte?
El Estado Nacional cuenta con diversos organismos de regulación y control, además
de empresas estatales que prestan servicios
de transporte, como Aerolíneas Argentinas
o SOFSE. En algunos casos se observan
superposiciones de funciones entre instituciones, lo cual puede ser discutible o incluso
generar ineficiencias.
Un ejemplo claro se da en el ámbito ferroviario, donde conviven la ADIF (Administración de Infraestructuras Ferroviarias) y la
SOFSE (Operadora Ferroviaria Sociedad
del Estado).
Si se busca fortalecer a estos organismos
en el corto y mediano plazo, resulta necesario implementar acciones estratégicas y
coordinadas, como las siguientes:
• En el corto plazo (1–2 años):
• Reorganización interna y delimitación
precisa de funciones, evitando duplicaciones
y conflictos de competencia.
• Protección de los cuadros técnicos y
cargos medios frente a cambios políticos
frecuentes.
• Mayor transparencia y controles efectivos
en los procesos.
• Capacitación intensiva del personal y
modernización de los procedimientos.
• En el mediano plazo (3–5 años):
• Garantizar la posibilidad de planificar
inversiones con presupuestos plurianuales
ligados a proyectos estratégicos, sin interferencia política constante.
• Diseñar sistemas de incentivos, con
bonificaciones por mejoras en la operatoria.
“El fortalecimiento de la burocracia estatal intermedia
no implica agrandarla sino hacerla más profesional,
capacitada, actualizada y transparente. Esto aumenta
la eficiencia y evita que las políticas se diluyan por
falta de capacidad operativa.”
• Profundizar la articulación con operadores privados y con otros sectores e instituciones vinculadas.
Este ejemplo práctico muestra cómo organismos cuestionados en su diseño y desempeño pueden ser reformados y fortalecidos, en
lugar de descartados sin un análisis serio.
Pero la discusión no debe limitarse a los
organismos estatales existentes, sino a las
funciones indelegables del Estado. Entre
ellas, la seguridad de los ciudadanos en
el transporte ocupa un lugar central.
Esta
seguridad no se restringe a lo policial o a la
prevención de siniestros, sino que también
abarca el cumplimiento del contrato de transporte en condiciones razonables de confort,
tiempos de viaje y calidad del servicio.
En este sentido, tres agencias cumplen
un rol clave: la CNRT (Comisión Nacional
de Regulación del Transporte), la ANSV
(Agencia Nacional de Seguridad Vial) y la
JST (Junta de Seguridad en el Transporte). La labor de
estos organismos no
puede quedar sujeta
a decisiones circunstanciales o a pedidos
opacos de las autoridades de turno, sino que
debe basarse en información verificable y
evidencia científica.
Al escalar la mirada hacia la estructura
gubernamental del sector, queda claro que
el Estado requiere transformaciones profundas. Sin embargo, no puede adoptarse
la lógica de “anular el todo” porque una
parte funcione mal. En algunos casos puede
ser razonable concluir que un organismo
carece de sentido o que sus funciones se
encuentran duplicadas; en otros, que su
desempeño es satisfactorio. Pero, en la
mayoría de los casos, lo que se observa
son deficiencias, falta de transparencia y
procesos enmarañados. Por ello, incluso
cuando estas falencias sean mayoritarias,
la solución no debiera ser la eliminación de
los organismos, sino su mejora y modernización, siempre que su naturaleza y misión
conserven validez
Bibliografía básica
• Acemoglu, D., Johnson, S., & Robinson,
J. (2001). The Colonial Origins of Comparative Development. American Economic
Review.
• Acemoglu, D., & Robinson, J. (2012).
Why Nations Fail. Crown.
• Fogel, R. (1964). Railroads and American
Economic Growth: Essays in Econometric
History. Johns Hopkins Press.
• North, D. (1990). Institutions, Institutional
Change and Economic Performance. Cambridge University Press
Jorge Sánchez y Antonio Cortés*
*Ingeniero Civil con Orientación Transporte, especializado en el Transporte Urbano. Fue funcionario en diversos organismos tales como CNRT, Secretaría de Transporte de la Nación y del GCBA.
*Ingeniero Civil con Orientación Transporte, especializado en el Transporte Urbano. Fue funcionario en diversos organismos tales como CNRT, Secretaría de Transporte de la Nación y del GCBA.
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