CONSEJO
DIRECTIVO
El control en el transporte automotor y ferroviario: entre la emergencia y la persistencia de los dilemas
01/12/2025 275El control en el transporte
automotor y ferroviario:
entre la emergencia y la
persistencia de los dilemas
La discusión sobre la importancia y la eficacia de los organismos de control en general y en el sector transporte de pasajeros automotor y ferroviario en particular, no es nueva.
Juan Martínez
La discusión sobre la importancia y la eficacia de los organismos de control en general y en el sector transporte de pasajeros automotor y ferroviario en particular, no es nueva.
A comienzos de la década de 2010, el debate estaba atravesado por la percepción de
corrupción e ineficiencia del gobierno que se
desparramaba hacia esos organismos, en un
contexto que tuvo como punto de inflexión
la “tragedia” de Once en febrero de 2012,
la que no sólo expuso de manera brutal las
falencias del sistema de control, sino que
también obligó a la sociedad y al Estado
a reconocer la tríada de insuficiencia de
fiscalización - desvío de subsidios - complicidades políticas y el deterioro de la seguridad
de millones de usuarios.
Sin embargo y desde una perspectiva más
amplia, el verdadero desencadenante de
ese colapso puede ubicarse en la crisis de
2001 y en la política de subsidios al transporte que, desde entonces, reestructuró de
forma perversa las relaciones entre Estado
y empresas prestatarias. La declaración de
la emergencia del sector —formalizada en el
Decreto 652/2002, aún vigente en algunos
de sus tramos— consolidó un esquema
donde los subsidios reemplazaron gradualmente la tarifa como fuente principal de
financiamiento, generando tensiones entre
sostenibilidad fiscal, calidad del servicio,
capacidad de control.
1. Los orígenes: la reforma
del Estado y el diseño de los
organismos de control (1989–2001)
La institucionalidad de los organismos de
control se inscribe en una historia más
larga. Durante la reforma del Estado de los
años noventa, bajo la presidencia de Carlos
Menem, con Roberto Dromi como ministro
de Obras y Servicios Públicos y Domingo
Cavallo como ministro de Economía, se diseñaron nuevas agencias de regulación
y control.
En ese contexto, bajo la impronta de ambos
ministros, se buscó acompañar la transferencia de servicios públicos a operadores privados con la creación de entes de control que
garantizaran la supervisión estatal. Surgieron así agencias específicas para transporte, energía y comunicaciones, concebidas
como brazos técnicos y con un diseño que,
en teoría, debía asegurar independencia
frente a los regulados. Sin embargo, con el
paso del tiempo, esa independencia quedó
en entredicho frente a dinámicas políticas y
económicas cambiantes.
En el sector transporte, la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT)
constituye un caso paradigmático. Creada
en 1996, mediante el Decreto 1388/1996
como un organismo descentralizado en la
órbita de la Secretaría de Obras Públicas
y Transporte del Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos, como resultado
de la reconversión de: la Comisión Nacional
de Transporte Automotor (CoNTA), la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario
(CNTF) y por la absorción de la Unidad de
Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria, organismos que habían
concentrado funciones de supervisión durante las primeras etapas de privatización. La CNRT fue concebida como un organismo
de control integral, con competencias tanto
en el ámbito automotor como ferroviario. Su
nacimiento respondía al imperativo de dotar
al Estado de una herramienta unificada para
supervisar concesiones, fiscalizar operadores y garantizar estándares de seguridad y
calidad en los servicios, en un contexto en
donde la capacidad técnica y la independencia del regulador resultaban esenciales.
La CNRT adquirió especial relevancia en el
AMBA, habida cuenta de que allí es donde
se concentra la mayor parte de la demanda (y de la oferta) de transporte público de
pasajeros del país y donde los problemas
de financiamiento, subsidios y control se
vuelven más complejos. En ese territorio, el
organismo enfrentó —y enfrenta— el desafío de equilibrar las necesidades de millones
de usuarios con la presión de empresas
prestatarias y con las tensiones recurrentes
entre el gobierno nacional y las jurisdicciones locales: provinciales, municipales y la
de Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La
persistencia de déficits de control, irregularidades en las concesiones y dificultades para
articular con organismos metropolitanos
muestra la magnitud del problema.
2. La crisis de 2001: emergencia y
subsidios como norma
El colapso desestructurante de 2001 alteró
drásticamente las bases económicas, sociales y políticas de la Nación, afectando el aparato estatal mismo. El Decreto 2075/2002
para ferrocarriles y el Decreto 2407/2002
para el autotransporte interjurisdiccional instalaron un régimen de emergencia que, con
el paso del tiempo, dejó de ser transitorio. El
congelamiento tarifario y la creación de subsidios masivos desde 2002, transformaron
la lógica de los organismos de control. En el
AMBA, por su escala y complejidad interjurisdiccional, esa dinámica se intensificó: la
CNRT pasó a administrar subsidios y monitorear servicios en un contexto de creciente
opacidad y fragmentación institucional.
3. La crítica que no alcanzó (2010)
Hacia 2010, en el apogeo -discursivo- del
modelo de intervención estatal y subsidios
generalizados, la voz de organismos de
control como la Auditoría General de la
Nación (AGN) y numerosas organizaciones
de la sociedad civil funcionó como un sistema de alarma temprana que, sin embargo,
nunca fue conectado. Sus informes no se
limitaban a señalar fallas operativas, diagnosticaban una patología sistémica mucho
más profunda: la captura regulatoria del
sistema, donde el entramado de intereses
entre la política y los concesionarios había
neutralizado los mecanismos de sanción.
Se documentaba así un círculo vicioso: los
subsidios estatales, de dudosa trazabilidad
y sin condicionalidades basadas en métricas
de servicio, financiaban la ineficiencia y creaban una dependencia mutua que perpetuaba
el status quo.
El Área Metropolitana de Buenos Aires
(AMBA) se erigía como el ejemplo paradigmático de esa fragmentación institucional
disfuncional.
La superposición de jurisdicciones (Nación,
Provincia, Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y 40 municipios) actuaba como un
"laboratorio del caos regulatorio", en un
esquema de responsabilidades difusas,
donde cada nivel de gobierno atribuía la
competencia a otro.
Esa arquitectura institucional fracturada no
fue ni es contingente, por el contrario, se
consolida como un diseño estructural que
institucionaliza la dilución de la obligación
de rendir cuentas y facilita sistémicamente
la evasión de responsabilidades ante cada
deficiencia. La falta de una autoridad de
coordinación metropolitana con poder real
mantiene vigente ese circuito de irresponsabilidad
organizada.
La AGN, en ese escenario, carecía de poder coercitivo, su función se limitaba a la emisión de informes
que, aunque técnicamente robustos, quedaban
sepultados en la arena de la conveniencia política.
4. 2012: la Tragedia de Once como punto
de quiebre
El 22 de febrero de 2012, la tragedia ferroviaria de
Once marcó un antes y un después. Más allá de
las responsabilidades penales, el accidente expuso
la relación entre deterioro material, subsidios sin
control y organismos de fiscalización debilitados.
Hubo reconfiguración de concesiones, sanciones y
un discurso oficial de cambio. Sin embargo, quedó
planteada la duda de si esas transformaciones
fueron estructurales o meramente coyunturales.
La pregunta central que emerge de ese período
no es técnica, sino política: ¿por qué fue necesario un desastre de magnitudes catastróficas para
que el tema ganara centralidad en la agenda?
La respuesta, ¿yace en la economía política del
cortoplacismo?, ¿el costo político inmediato de
aplicar las correcciones necesarias (auditorías
rigurosas, corte de subsidios por mal desempeño,
aumento tarifario) ¿se percibía como infinitamente
mayor que el costo político difuso de mantener
un sistema en lenta decadencia? La tragedia, al
materializar de golpe y de la forma más cruenta el
costo humano de la negligencia acumulada, alteró
brutalmente ese cálculo. Once operó así como
un punto de inflexión forzoso, que transformó un
problema estructural crónico y tolerado en una
crisis aguda e impostergable, demostrando que
las advertencias técnicas, cuando chocan con la
inercia política, suelen necesitar de una catástrofe
para ser escuchadas.
5. 2013–2024: avances y persistencias
Durante la década siguiente se implementaron políticas que generaron mejoras concretas en el sistema de transporte, entre las
que se destacan la renovación significativa
del material rodante, la ejecución de obras
de infraestructura prioritaria —con la notable expansión de la red de Metrobús en el
AMBA—, la aplicación de revocaciones de
concesiones por incumplimientos —estableciendo un precedente clave en la exigencia
contractual— y la digitalización parcial de
los sistemas de control, impulsada por la
implementación obligatoria del sistema de
pago electrónico SUBE como herramienta
de transparencia y modernización. En ese
marco, la CNRT fortaleció sus capacidades
de monitoreo operativo, adoptando un perfil
más técnico y menos susceptible a la influencia política directa.
Pese a esos avances, persistieron problemas estructurales que reflejaban la naturaleza inconclusa de las reformas. La nueva
declaración de la emergencia ferroviaria en
2024 dejó en evidencia que los mecanismos
de excepción se han institucionalizado,
sustituyendo una planificación sostenible.
Asimismo, se mantuvo la opacidad en la
asignación de subsidios al transporte automotor, lo que dificultó la evaluación de su
eficiencia y debilitó la rendición de cuentas,
aun con los datos generados por el sistema
SUBE.
Un aspecto particularmente significativo fue
la evolución de la coordinación interjurisdiccional en el AMBA. Si bien el alineamiento
político entre las tres principales jurisdicciones (Nación, Provincia de Buenos Aires
y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) entre
2015 y 2019 permitió cierto grado de articulación informal —facilitando obras como la
extensión del Metrobús y el Boleto Integrado—, no se tradujo en avances sustantivos
en la institucionalización de mecanismos de
gestión metropolitana.
La falta de consolidación normativa y de instancias formales
de coordinación demostró, una vez más,
cómo los acuerdos políticos coyunturales
primaron sobre la construcción de políticas de Estado técnicas y permanentes,
limitando la sostenibilidad de las mejoras
alcanzadas.
6. 2020–2022: pandemia y control
sanitario
Durante la pandemia de Covid-19, el transporte público se transformó en un vector de
riesgo sanitario. La CNRT debió monitorear
protocolos de higiene, frecuencias y aforos
en trenes y colectivos. Esa etapa mostró
que, frente a emergencias inéditas, los
organismos de control eran indispensables
no sólo para garantizar eficiencia económica, sino para cuidar la salud y la seguridad
ciudadanas.
7. 2025: el debate que regresa
En la actualidad, bajo la presidencia de Javier Milei, el debate reaparece con la fuerza
de los noventa. El discurso de desregulación y reducción de estructuras estatales
vuelve a poner en cuestión el futuro de los
organismos de control. ¿Es posible pensar
en un transporte masivo sin fiscalización
activa?, ¿qué aprendizajes de 2001, Once
y la pandemia quedan institucionalizados?,
¿y cuáles se diluyen en la lógica de la
emergencia permanente?
Lo interesante, y problemático, es que quince años después de aquellas discusiones
de 2010, vuelven a emerger interrogantes
similares: ¿han cambiado las condiciones
estructurales del sistema o persisten las
mismas debilidades institucionales?,: ¿
el esquema de subsidios masivos, en un
contexto de inflación crónica y presión fiscal, reproduce las mismas tensiones que
lo originaron en 2002? ¿La CNRT y otros
organismos han logrado consolidarse como
agencias técnicas de control o han quedado
atrapados en dinámicas políticas que erosionan su eficacia?, ¿garantizó efectivamente
el cumplimiento de las obligaciones de los
operadores o funcionó más como un engranaje administrativo en un entramado de
relaciones políticas y empresariales?
El caso del AMBA ofrece un terreno privilegiado para observar esas tensiones. Allí
se concentra el grueso de los subsidios
nacionales al transporte, con una estructura
empresarial fragmentada, fuerte dependencia del financiamiento estatal y una red
ferroviaria y automotor cuya operación condiciona la movilidad cotidiana de millones de
personas. La inflación (ya sea desbocada,
controlada o su fantasma) añade una nueva capa de complejidad: no sólo tensiona
la relación entre subsidios y tarifas, sino
que también dificulta la programación y el
control de inversiones, la fiscalización de
costos declarados por las empresas y, en
definitiva, la credibilidad de los mecanismos
de supervisión.
Volver sobre esos temas no implica repetir
el pasado, sino interrogar qué cambió y qué
permanece igual. La tragedia de Once marcó un antes y un después, pero ¿ese punto de inflexión logró modificar
de manera sustantiva la
cultura de control en el
transporte o sólo produjo
ajustes circunstanciales?,
¿la discusión actual refleja
un aprendizaje institucional
o la reiteración de viejos
dilemas?
Así, la discusión actual interpela tanto a la
política pública como a la academia. Quince años después, las preguntas siguen
vigentes: ¿por qué seguimos discutiendo lo
mismo?, ¿qué impide construir un sistema
de control eficaz y autónomo?, ¿son las
limitaciones técnicas, la captura política o
la propia inercia de un modelo de subsidios
e inflación los factores que explican esta
recurrencia?
Lo que parece claro es que el control en
el transporte de pasajeros —automotor
y ferroviario— no puede pensarse únicamente en términos técnicos. Se trata de un
campo atravesado por disputas políticas,
restricciones fiscales, intereses empresariales y demandas sociales. El desafío, en
consecuencia, es identificar si la arquitectura
institucional vigente está en condiciones de
sostener un control eficaz en un contexto de
inflación, presión presupuestaria y exigencias ciudadanas crecientes.
¿Estamos frente a un ciclo de reiteración de
crisis y emergencias, o existen las condiciones para construir un esquema de control
estable y legítimo? La respuesta a esta pregunta marcará, probablemente, el rumbo del
transporte público en el AMBA y en la Nación
toda, durante los próximos años.
8. La discusión que merecemos
La vuelta de este debate, casi con los mismos términos que en 2010, interpela a la
sociedad en su conjunto. Los organismos de
control no son una abstracción burocrática:
cuando fallan, lo que se pone en riesgo son
vidas.
En un AMBA y un país atravesados por la
inflación, la fragmentación y la emergencia
perpetua, las preguntas siguen abiertas. La
responsabilidad es colectiva: sostener el
debate, exigir transparencia y no resignarse
a que la historia se repita.
Desde una perspectiva analítica, el resurgimiento de esta discusión puede interpretarse como evidencia de un ciclo institucional
inacabado: organismos diseñados en los
años noventa para un contexto de privatización, atravesados por la crisis de 2001
y reconfigurados tras Once, que nunca lograron consolidar autonomía ni estabilidad.
La inflación agrega una variable estructural
que distorsiona subsidios y debilita la capacidad de control. La hipótesis por contrastar
es si la persistencia de la emergencia y la
recurrencia de los debates sobre control
son producto de un déficit de diseño institucional original o de una cultura política que
naturaliza la excepcionalidad como norma.
El desafío académico es producir evidencia
que permita distinguir entre ambas explicaciones y orientar, a partir de allí, líneas de
acción sostenibles.
“La hipótesis a contrastar es si la persistencia de la emergencia y la recurrencia de los debates sobre control son producto de un déficit de diseño institucional original o de una cultura política que naturaliza la excepcionalidad como norma.”
La memoria de Once no debería convertirse
en un mero recordatorio anual. La discusión
sobre los organismos de control, sus funciones y sus fracasos, es también una discusión
sobre el derecho a un transporte seguro y
digno. Que hoy estemos revisitando los mismos problemas de hace quince años, invita
a preguntarnos si hemos aprendido algo o
si la inercia de un sistema atravesado por
la emergencia y la inflación nos condena a
repetir la historia.
La trayectoria de los organismos de control
en el transporte automotor y ferroviario en
el AMBA revela tensiones no resueltas entre
regulación, política de subsidios e inflación.
Lejos de ser un debate cerrado, la recurrencia del tema muestra la persistencia de
problemas estructurales. La pregunta que
se abre para futuras investigaciones es si la
emergencia permanente y la lógica inflacionaria constituyen un límite insalvable para el
control o si, por el contrario, estamos frente
a una incapacidad institucional y política de
reformar un sistema que se reproduce a sí
mismo en su fracaso.
9. El presente y el futuro: ¿hay un
punto medio?
El actual gobierno, ha impulsado nuevamente una redefinición de estos organismos. El
foco está puesto en la “eficiencia, la seguridad vial y la auditoría de concesiones”, con
un claro mensaje de retirada del Estado de la
regulación económica estricta. El presupuesto, las facultades y la agenda de la CNRT y
la ANSV son nuevamente reconfigurados.
La polarización, como es lógico, se reactiva,
en un escenario donde la política (los políticos) carece de toda autoridad moral para
dirimir el debate.
La pregunta que queda flotando es si la
Argentina podrá alguna vez construir organismos de control técnicos, autárquicos
y profesionales que trasciendan los ciclos
políticos. Entidades que, con independencia
del gobierno de turno, prioricen de manera
incuestionable la seguridad de los usuarios
y la calidad del servicio.
Mientras la grieta siga definiendo la función
del Estado, el riesgo de que el control del
transporte oscile entre la politización asfixiante y la desregulación riesgosa seguirá
siendo la regla y no la excepción. El desafío,
tan enorme como necesario, es encontrar
una brújula que guíe la política de transporte
más allá de la coyuntura.
Ese péndulo no se mueve en el vacío. Lo
hace bajo la larga e imborrable sombra de
la “tragedia” de Once de 2012: la manifestación más trágica de un sistema de control
fallido, opaco y presuntamente cooptado.
Hoy, cualquier gobierno debe gestionar con
ese fantasma presente. Toda medida de
desregulación debe demostrar que no es
sinónimo de descontrol, y cualquier medida
de intervención debe probar que es técnica
y no meramente política o clientelar.
Once se convirtió en el argumento definitivo para ambos lados de la grieta: desde la
oposición se alerta sobre un "vaciamiento"
de las capacidades de control, mientras
que el oficialismo habla de "saneamiento"
y "profesionalización". En el medio, como
siempre, quedan los usuarios, a la espera de
que la próxima parada del péndulo no sea,
otra vez, en la estación del drama.
Juan Martínez
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