Las propuestas de reforma propiciadas por el proyecto denominado “Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”, también conocida como Ley Ómnibus y el Decreto de necesidad y urgencia DNU Nº 70/2023 “Bases Para la Reconstrucción de la Economía Argentina” (21/12/2023), giran en torno a la modificación de numerosas normas vigentes, algunas de las cuales regulan temas que por la expertise que atañe al Instituto de Derecho Laboral Público del Colegio de Abogados de la Capital Federal (CPACF), fueron objeto de estudio y análisis.

 

Esta presentación tiene por objeto exponer sucintamente y por institutos involucrados, las reflexiones de los debates surgidos en el seno del referido grupo.

 

Al respecto cabe señalar que algunos puntos del citado DNU ya en vigencia fueron judicializados y que el texto definitivo del proyecto de ley aún sigue siendo objeto de debate en el Congreso, ya que luego de haber sido aprobado en forma general pasó a Comisión nuevamente, por lo que todo lo realizado hasta ahora deja de tener efecto y se deberá recomenzar desde el inicio.

 

En consecuencia, la evaluación de aquellas cuestiones objeto de la competencia del Instituto que se consignan en los párrafos subsiguientes, son el resultado del análisis de los textos al momento de la entrega de este artículo a los fines de su publicación.

 

I DNU 2023-70-Apn-Pte “Bases Para la Reconstrucción de la Economía Argentina” (21/12/2023)

Tal como se expresó anteriormente, el objetivo del presente artículo no es realizar un análisis de los decretos de necesidad y urgencia en sí mismos. Sin perjuicio de ello, cabe recordar que el artículo 99, inc. 3º de la Constitucional Nacional, faculta al Poder Ejecutivo (PE) a dictarlos ante circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por razones de necesidad y urgencia y siempre que no se trate de materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos. 

 

Es decir que el PE, en resguardo de la forma republicana de gobierno, únicamente ante circunstancias excepcionales que deben fundarse rigurosamente en motivos de necesidad y urgencia, puede ejercer atribuciones que no le son propias, en resguardo del sistema tripartito de gobierno.

 

 

En ese sentido tanto la doctrina como la jurisprudencia, han entendido que la interpretación de sus términos debe ser restringida en beneficio del principio fundamental de la división de poderes.

 

Si bien algunos cuestionan la herramienta en sí misma, la mayoría no basa su cuestionamiento del DNU en ello, ya que es una herramienta que se ha utilizado muchísimo independientemente de la ideología del gobierno en ejercicio, sino que plantean si realmente existen las circunstancias indispensables de necesidad y urgencia que lo doten de validez.

 

En este sentido, el análisis no puede obviar la Constitución Nacional, en particular los artículos 14 bis, 28, 31 y 75 inciso 22 y las convenciones de la Organización internacional del Trabajo (OIT)  de los cuales la República Argentina es parte y tienen rango supra legal.

 

Las reformas que formula el referido decreto, se fundan en la profunda crisis de toda índole que atraviesa nuestro país, principalmente, en lo social y en lo económico y reza que “...el trabajo productivo, inclusivo y digno, centrado en un contexto social adecuado, es la principal herramienta de crecimiento para una comunidad que busca la distribución equitativa de los bienes producidos, dado que sin producción no hay distribución posible.”

 

Asimismo, describe un estancamiento en el crecimiento del empleo formal registrado desde el año 2011 y su artículo primero declara, entre otras, la emergencia previsional y sanitaria.

 

En lo que al objeto de esta presentación atañe, el DNU plantea la modificación de las Leyes Nros 14.250, 14.546, 20.744 (LCT t.o. 1976), 23.551, 24.013, 25.345, 25.877, 26.727, 26.844 y 27.555 y deroga la Ley N° 25.323, “... a los efectos de mejorar y simplificar los procesos de registración, darle seguridad jurídica a la relación laboral, aumentar el período de prueba, redefinir la procedencia de los descuentos salariales convencionales, autorizar a las convenciones colectivas a explorar mecanismos de indemnización alternativos a cargo del empleador, tal como se ha implementado en algunas actividades, revisar los criterios de ultractividad y evitar los bloqueos de actividades productivas.”

 

En consecuencia, la modificación de las normas citadas afecta por un lado a aquellos trabajadores públicos que se encuentran comprendidos en el marco de la Ley Nº 20.744 (t.o. 1976), sus normas modificatorias y complementarias, y por otro lado, afecta a aquellas relaciones laborales en la Administración Pública Nacional (APN) que, tanto a partir de la vigencia Ley Nº14.250 como de la Ley Nº 24.185, están reguladas en torno a la negociación colectiva, destacándose tanto los convenios sectoriales que rigen organismos particulares  como el Convenio Colectivo General de Trabajo aprobado por Decreto Nº 214/06, dándole preeminencia y de conformidad con los estándares recomendados por los organismos internacionales y las convenciones de la OIT de las cuales Argentina es parte y tienen carácter supra legal.

 

En este sentido, y lejos de pretender ser un listado taxativo o concluyente, han ido surgiendo cuestionamientos respecto de algunos temas que resumidamente planteamos a continuación.

 

Registración laboral

Se estipula la necesidad de modificaciones legislativas “(...) a los efectos de mejorar y simplificar los procesos de registración, darle seguridad jurídica a la relación laboral (…)”

Al respecto, los términos dispuestos en el capítulo I del título IV, que entre otras  establecen la derogación de los artículos 8° a 17 y el inciso a) del artículo 120 de la Ley N° 24.013, implican, entre otros efectos, la eliminación de las indemnizaciones vigentes por falta de registración laboral y por registración con fecha indebida y/o con remuneración incorrecta.

Asimismo, modifican las condiciones para que el trabajador denuncie la falta de registración, y eliminan la indemnización agravada actualmente prevista para aquellos casos en los cuales el empleador desvincula al trabajador (directa o indirectamente) dentro de los dos años posteriores al reclamo de éste para que se realice o rectifique su registración.

 

Principios de derecho del trabajo

Las modificaciones propuestas en los artículos 66 y 67 del DNU afectarían el principio protectorio de in dubio pro operario al dar a entender que el empleador y el trabajador se encuentran en igualdad de condiciones, equiparando para algunos la relación laboral a una relación contractual del derecho civil al aplicar estrictamente la regla general procesal de que los hechos deben ser probados por quien los invoca, con plena vigencia de la facultad de los magistrados en la obtención de la verdad objetiva y el respeto a la seguridad jurídica.

 

La disparidad real existente en el vínculo hace correr el riesgo de omitir derechos que emanan del orden público laboral.

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Presunción de existencia de contrato de trabajo

La redacción del artículo 68 del DNU, destierra la presunción de la existencia de contrato de trabajo para los casos de relación con objeto sobre obras y servicios profesionales, desatendiendo a la disparidad real entre empleador y empleado a la que se hacía mención anteriormente.

 

Otro riesgo que podría acarrear, es el de fraude laboral. 

 

Período de prueba

El artículo 71 del DNU amplía el período de prueba de tres a ocho meses.

Resulta complicado entender esta modificación en el marco de la necesidad y urgencia. 

 

Prohibición de trabajar durante la gestación

El texto del DNU dispone que el plazo previo al parto pueda reducirse a diez días (anteriormente era hasta treinta). Si bien se conserva que la disposición sobre el término es opcional para la trabajadora, atento a la disparidad del vínculo entre ella y la parte empleadora, podría existir riesgo de obligar a la madre gestante a trabajar en condiciones no recomendables o peligrosas.

 

Justa causa para la denuncia del contrato

En el artículo 242 de la LCT, que refiere originalmente a la potestad de cualquiera de las partes para denunciar el contrato, se incorpora como “injuria grave” la participación en bloqueos o tomas de establecimiento, estableciendo la presunción de tal agravio (injuria laboral grave) cuando durante una medida de acción directa se afecte la libertad de trabajo de quienes no adhieran a la medida de fuerza, mediante actos, hechos, intimidaciones o amenazas; se impida u obstruya total o parcialmente el ingreso o egreso de personas y/o cosas al establecimiento; o se ocasionen daños en personas o en cosas de propiedad de la empresa o de terceros situadas en el establecimiento (instalaciones, mercaderías, insumos y materias primas, herramientas, etc.) o se las retenga indebidamente.

 

La redacción podría llevar a que no importe la individualización o identificación de quién pudiera provocar la afectación, el impedimento o la realización de un daño y que todos los empleados que participen en alguna acción que aún sin cumplir con los requisitos exigidos por el DNU para ser considerados injuria grave resulten pasibles de un despido justificado.

 

Indemnizaciones por antigüedad o despido

Se establece que la indemnización comenzará a computarse luego del periodo de prueba y se reduce la base de cálculo a montos no inferiores al 67% del importe correspondiente a un mes de sueldo.

 

Le otorga a los empleadores la opción de contratar un sistema privado de capitalización a su costo, a fin de solventar la indemnización prevista en el artículo 245 de la LCT y/o la suma que libremente se pacte entre las partes para el supuesto de desvinculación por mutuo acuerdo.

 

Se observa un cercenamiento en las indemnizaciones en los casos de reingreso del trabajador (artículo 255 LCT) y de actualización de créditos laborales (artículo 276 LCT). 

 

Ultraactividad de los convenios colectivos del trabajo

El artículo 86 del DNU reduce a una mínima expresión el principio de ultraactividad consagrado en el artículo 6to de la Ley Nº 14.250.

 

Modificaciones a la Ley Nº 23.551

Los artículos 87 y 88 del DNU imponen una modificación al artículo 20 de la Ley Nº 23.551 e incorpora los artículos 20 bis y 20 ter que determinan que las asambleas y congresos no podrán perjudicar las actividades normales de la empresa e incorporar un listado de acciones prohibidas. 

 

Régimen de teletrabajo

En relación con el Régimen Legal del Contrato de Teletrabajo, se sustituyen los artículos 6°, 8°, 17 y 18 de la Ley N° 27.555, modificando de manera parcial o total algunos principios y derechos en ella establecidos.

 

Al respecto, cabe señalar que el nuevo artículo 6°, modificado por el artículo 92 del DNU, preveía la posibilidad de horarios especiales o reducción de la jornada laboral para aquellos trabajadores en modalidad remota que tuvieran a su cargo de manera única o compartida, el cuidado de personas menores de 13 años, personas con discapacidad o adultas mayores convivientes y que requirieran asistencia específica, sin que para ello se exigieran algunos requisitos que se incorporaron con la reforma tales como el acuerdo al respecto con el empleador, siempre y cuando no afecte lo requerido de su trabajo, pueda ser compensado y que el trabajador no esté recibiendo alguna compensación legal, convencional o contractual relativa a gastos por tareas de cuidado.

 

Si bien mediante la negociación colectiva se pueden establecer pautas específicas, se pasa a un derecho a acordar con el empleador con algunas restricciones, sin que la falta de acuerdo sea considerada un acto, conducta, decisión, represalia u obstaculización proveniente del empleador.

 

Otro de los principios que se modifican es el de la reversalidad, previsto en el artículo 8° de la Ley N° 27.555, ya que se establece que la solicitud o el consentimiento prestado por el trabajador a la modalidad de teletrabajo podrá ser revertido por acuerdo entre el trabajador y el empleador siempre y cuando existan las condiciones para que la persona pueda retomar su trabajo en forma presencial. En el caso de estar en la modalidad remota, se podrá revertir por la presencial, en los supuestos en que las propias características de la actividad así lo requieran.

 

En lo concerniente a las prestaciones transnacionales de teletrabajo, la modificación del

artículo 17 de la Ley N° 27.555 implica la aplicación de la ley del lugar de ejecución de las tareas por parte del trabajador, sin que se deba tener en cuenta la nacionalidad de los contratados ni el tope máximo de esas contrataciones, mientras que en la versión anterior también resultaba de aplicación la ley del domicilio del empleador según fuera más favorable para el trabajador.

 

Finalmente, se dispone que el PEN mediante un método simple, electrónico y automático establecerá el registro de la modalidad contractual de teletrabajo, al tiempo del alta o al momento de la incorporación del trabajador a dicho régimen. Esto como resultante de la modificación al artículo 18 de la ley N° 27.555. 

 

Conflictos colectivos del trabajo                  

El artículo 97 del DNU, sustituye el artículo 24 de la ley Nº 25.877 que refiere a los conflictos colectivos con relación a los servicios esenciales, estableciendo para esta categoría la obligación de prestación de servicios mínimos no inferior al 75% de la prestación normal del servicio de que se trate, e incorpora para los categorizados como servicios trascendentales, la cobertura mínima del 50%. Cabe señalar que amplía además las categorías de esencial y trascendental. 

 

 

Vale reseñar que la Organización Internacional del Trabajo, en su comité de libertad sindical, adopta como criterio determinante para limitación del derecho a huelga la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población.

 

II-Reformas propuestas por la “Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”

En relación con las modificaciones propuestas por el proyecto de ley, también denominado Ley Ómnibus, la evaluación se concentró en las modificaciones que conllevan un cambio en varios criterios sustantivos que hacen al actual régimen de empleo.

 

Reformas propuestas a la Ley Nº 25.164 Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional

En este caso, se advierte con la creación del Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público Nacional, que tiende a promover esencialmente la reubicación laboral fuera de la estructura estatal de aquellos agentes que quedaran excluidos de la APN por la ley Omnibus, alentando su contratación mediante un sistema de promoción para la reinserción laboral privada de agentes públicos, eximiendo de cargas sociales a aquellos empleadores que los contraten.

 

 

Se puede deducir del texto de reforma legal, que la intención es eliminar definitivamente cargos y puestos de trabajo en el sector público y fomentar el crecimiento del sector privado, en particular al establecer que los trabajadores de planta permanente cuyos cargos se supriman pasan automáticamente a situación de disponibilidad sin conservar el régimen de reubicación en el sector público y su prioridad para ocupar cargos vacantes en la APN, así como  la omisión en el nuevo texto legal de la posibilidad de que en los convenios colectivos de trabajo se prevean acciones de reconversión laboral, quedando sólo en manos del referido Fondo la capacitación de los agentes durante el periodo de disponibilidad, capacitación que muy probablemente estará pensada en preparar a los trabajadores públicos para el sector privado.

 

Otra cuestión fundamental afectada es la movilidad en el empleo público al preservar las facultades de movilidad en manos de la parte empleadora y al suprimir las tutelas en favor de los/as trabajadores/as públicos, eliminando incluso la necesidad del consentimiento expreso del trabajador en caso de movilidad geográfica o de tener en cuenta en todos los casos, la  ausencia  de perjuicio material y moral al trabajador/a.

 

Lo antedicho también afecta al derecho que el personal de la APN tiene a la igualdad de oportunidades en el desarrollo de la carrera administrativa, ya que el proyecto elimina el  párrafo que instruye la reglamentación en el convenio colectivo del modo en el cual las asociaciones sindicales participan como garantes en los procesos de selección y promoción, lo cual no anularía necesariamente la reglamentación actual vigente al respecto.   

 

En relación al final de la carrera administrativa, la nueva propuesta ya no permite el derecho a continuar prestando servicios hasta 1 año después de recibir la intimación jubilatoria.

 

La nueva propuesta legal prohíbe la militancia en horas de trabajo y agrega la prohibición de dedicar horas laborales a la realización de cualquier tipo de tareas vinculadas con campañas electorales y/o partidarias.

 

Al respecto, es apropiado preservar a los/as trabajadores/as públicos de los grupos de poder circunstancialmente posicionados en el gobierno para que no los obliguen a militar o realizar tareas políticas en su favor, no obstante lo cual cabe destacar que también corresponde preservar a la APN y los demás trabajadores de grupos militantes circunstancialmente posicionados en ella que pretendan de los trabajadores públicos otra cosa que no sea avocarse a su tareas y desarrollar su carrera administrativa. 

 

En lo concerniente al régimen de sanciones al trabajador público, se registran cambios respecto de los plazos, como la reducción a cinco inasistencias sin justificar para imponer apercibimiento o suspensión de hasta 30 días para la prescripción o el agregado de la pérdida de la residencia permanente, sin que resulte necesario perder la ciudadanía, como nueva causal de exoneración.

 

Reformas propuestas a la Ley N° 24.185 Convenciones Colectivas de Trabajo para la Administración Pública Nacional

La propuesta normativa ya no excluye del ámbito de aplicación de la ley de Convenciones Colectivas de Trabajo para la Administración Pública Nacional a aquellos sectores de la APN que ya se encontraban incorporados al régimen de convenciones colectivas, es decir que tenían su propio convenio colectivo.

 

En ese sentido, cabe destacar que la redacción del inciso j del artículo 3º que se dejaría sin efecto implicaba tanto la exclusión como la posible inclusión de aquellos sectores de la Administración Pública que ya se encontraban incorporados al régimen de convenciones colectivas.

 

Consecuentemente, esta modificación podría ser interpretada como que aquéllos ya no se encuentran excluidos del ámbito de la ley 24.185 así como que ya no podrán ejercer la opción abierta al acuerdo de partes.

 

Por su parte, se elimina la posibilidad de obligar a los no afiliados a una asociación de trabajadores a pagar cuotas de solidaridad sin su consentimiento, es decir que éstas sólo podrán percibirse mediare expresa autorización del trabajador no sindicalizado ni asociado.

 

Resulta interesante hacer hincapié en el hecho de que se plantea la obligatoriedad de descontar a los/as trabajadores/as el proporcional de sus haberes cuando hubieran hecho uso del derecho de huelga.

 

 

Declaración de emergencia pública y reorganización administrativa

El proyecto propone la declaración de la emergencia administrativa para todos los órganos y entidades que componen el sector público nacional según los términos del artículo 8º de la Ley Nº 24.156 y, a raíz de ello, la delegación en el PE de facultades para reorganizar la APN.

 

En ese sentido, fundado en los principios y propósitos enunciados en la búsqueda de una  administración pública nacional más transparente, eficaz, eficiente y profesionalizada, se propone facultar al Poder Ejecutivo a establecer un sistema de valoración y de premios para agentes y funcionarios, con concursos abiertos integrados con jurados jerarquizados en los que se valore la capacidad y la idoneidad de los postulantes así como un sistema de evaluación del desempeño, con incentivos y reconocimiento apropiados en virtud del logro de metas y objetivos preestablecidos.

 

En ese sentido, también se lo faculta a implementar la mejora de la profesionalización de la carrera administrativa de sus agentes mediante un sistema de acceso y promoción en función del mérito y la obtención de logros y metas objetivas preestablecidas.

 

En este punto, habrá que evaluar el juego con las regulaciones específicas previstas en los  distintos ámbitos del artículo 8º de la Ley Nº 24.156 y a la luz de los artículos 14 bis y 16 de la Constitución Nacional que establecen la estabilidad en el empleo público y la idoneidad como única distinción para la admisibilidad en el empleo^.

 

En ese sentido, otras regulaciones del sector público tales como las leyes de Negociación Colectiva Ley Nº 14.250 y N º24.185, y los convenios colectivos general y sectoriales también establecen la cobertura de vacantes por procesos de selección y la promoción en la carrera por concurso tal como el Sistema Nacional de Empleo Público (Decreto 2.098/2008, normas modificatorias y complementarias).

 

III Conclusión

En virtud de todo ello, es dable pensar que, si bien se requiere de una actualización y optimización constantes, las falencias del sistema en ocasiones son la consecuencia de la falta de implementación prolongada y hasta sistemática de las normas más que de una ausencia de ellas.

 

Las herramientas que facultan al Poder Ejecutivo para lograr una APN eficiente al servicio de los habitantes, siguiendo la doctrina y la jurisprudencia en la materia, deben armonizar con el derecho de estabilidad en el empleo público.

 

Todos los actores intervinientes, públicos y privados deben tutelar, cada uno en la medida de sus competencias y responsabilidades, tanto el derecho humano de la persona trabajadora en sí, como la salvaguarda del bien común y la garantía del funcionamiento democrático de sus instituciones.

 

Se requiere para ello que las modificaciones sobre el régimen del trabajo y de la seguridad social en su conjunto sean pensadas y proyectadas a partir del diálogo, con intervención de los sectores representativos de la sociedad y con la madurez política que el respeto a las mayorías, la responsabilidad en la función pública y en todo el arco de la oposición exigen.