Desde CIPPEC proponemos un Plan Integral de Fortalecimiento del Empleo Público estructurado en dos ejes: medidas que den forma a un régimen integral de empleo público y condiciones para poder desplegarlo de manera sostenible.

El empleo público en Argentina es un mundo complejo y multidimensional de entre 3,4 millones y 3,9 millones de personas que integran los tres niveles de gobierno. Como en todo universo complejo, analizar una única arista o un dato aislado dificulta el ser fidedigno de la vastedad que hace al sector. De cualquier modo, la experiencia comparada y la amplia literatura especializada sí permiten partir de tres premisas clave a la hora de intentar abordar el universo de empleo público.

En primer lugar, la probabilidad de realizar una gestión de gobierno exitosa que logre cumplir sus objetivos aumenta con una administración pública profesional. En segundo lugar, la noción de que la calidad de la gestión pública depende en buena medida de la idoneidad, involucramiento e integridad de las personas que la integran, tanto a nivel político-estratégico como directivo y técnico-administrativo. Y, por último, la calidad del desempeño del personal de la administración pública tiene una incidencia favorable en la efectividad de la gestión pública y de las políticas a su cargo.

Existen ausencias, deficiencias e ineficiencias en el accionar estatal que complejizan el trazado de una ruta para una revalorización y profesionalización de las personas en el ejercicio de la función pública. Entre los factores que hacen a las capacidades estatales, la calidad de su sistema de empleo público y el involucramiento de sus funcionarios y funcionarias son condición necesaria para alcanzar mejores políticas públicas, y recuperar así la confianza y legitimación social del Estado.

De acuerdo con datos del INDEC, obtenidos a partir del Censo 2022, el empleo público representa el 8% de la población total –que es, en definitiva, hacia la que se dirigen los esfuerzos del quehacer estatal– y alcanza al 18,2% de la población ocupada (4° trimestre de 2022). En la actualidad, las provincias y municipios ocupan cerca del 80% del empleo público total, producto de los procesos de descentralización administrativa de las décadas del 70 y 90, en servicios de salud, educación y seguridad, sectores que ocupan más del 60% de los empleos.

La dotación de la Administración Pública Nacional central y descentralizada, instituciones de la seguridad social y otros entes públicos, en junio de 2022, alcanzaba los 398.660 agentes, entre personal civil (49,2%) y uniformado (50,8%). Si se consideran los pagos a este personal, en 2021 representaban el 7,6% de las erogaciones del Sector Público Nacional (2,33% del PIB). La mayoría de ese personal está ligado al desempeño directo –o en apoyo– de funciones centrales y estratégicas relativas al diseño, implementación y evaluación de políticas, regulaciones y control de, entre otros, concesiones y servicios públicos: actividades críticas para el quehacer económico, social y ambiental del país. Según el tipo de Administración, prestan servicios en la Central (22%), Descentralizada (59,8%), Desconcentrada (11,5%) y otros entes (6,9%). De ese total, sólo el 2,5% no estaba alcanzado por un convenio colectivo, lo cual refleja que el derecho constitucional respectivo está siendo aplicado.

Esta combinación de dos órdenes laborales y dos regímenes de negociación colectiva genera situaciones de diversidad y complejidad agudizadas, además, por la existencia de numerosos regímenes escalafonarios y de carrera con sus consecuentes escalas y valores salariales.

Si bien en los últimos 40 años se puede distinguir una tendencia hacia la configuración de un servicio civil profesional a nivel nacional –con base en la estabilidad y la carrera, el ingreso mediante concursos y la igualdad en el acceso previsto constitucionalmente–a lo largo de gestiones gubernamentales incluso de diferentes signos partidarios, aún existen heterogeneidades –horizontales y verticales– que se combinan con rigideces, debilidades funcionales, brechas generacionales y una proporción considerablemente elevada de personal temporario. Una de las razones de ello estriba en no haber logrado realizar esfuerzos suficientes y propicios para que el sector sea impulsado definitivamente a través de un diálogo y consulta entre todos los sectores políticos y socioeconómicos que aseguren legitimidad, sustentabilidad y eficacia.

Para dar sostenibilidad a la reconfiguración de un servicio civil adaptado al tiempo presente, desde CIPPEC proponemos un Plan Integral de Fortalecimiento del Servicio Civil organizado en dos grandes ejes: I) completar la mejora del andamiaje legal, reglamentario y convencional que encuadra al empleo público nacional y los regímenes de escalafón, carrera y retribución del personal como base para facilitar cambios sensibles en las prácticas y cultura laboral acordes con una administración profesional y de calidad para el siglo XXI; II) fortalecer las capacidades para una dirección coherente y efectiva del servicio civil en un marco institucionalizado de consultas, acuerdos y legitimación entre los actores sociales, políticos y económicos concernidos, para dotar de mayor sustento y eficacia (Consejo Nacional del Empleo Público) a políticas que son públicas y de construcción institucional de mediano plazo.

Dotar de mayor homogeneidad y simplicidad al universo de regímenes laborales, escalafonarios, de carrera y retribución posibilitaría que el ingreso y progreso fueran criterios generalizados resultantes de la idoneidad, la capacitación permanente, la acreditación de desempeños laborales efectivos, en igualdad de oportunidades y de trato justo, digno y decente. El foco debe estar puesto en atraer y retener personal técnico y profesional de áreas y/o especialidades críticas y estratégicas para el país, además de directivos superiores e intermedios profesionalizados, evitando así la politización e improvisación de áreas determinadas de la Administración. A su vez, se busca mejorar los regímenes y procedimientos de contratación o provisión de servicios personales para reducir la transitoriedad y precarización laboral, desalentar clientelismos y erradicar injusticias laborales.

En paralelo, se propone desplegar un régimen de planeamiento (cuanti y cualitativo) de dotaciones sustentables fiscalmente, que oriente el ingreso de las personas llamadas a desempeñar ocupaciones críticas y un recambio generacional oportuno con un sistema de información completa y actualizada del personal. Sumado a eso, viabilizar una dirección efectiva y un mayor control del sistema de empleo público mediante el sustancial fortalecimiento técnico, profesional y político de los órganos rectores que asisten al Poder Ejecutivo en la materia, así como de las unidades de jurisdicciones ministeriales y entidades descentralizadas.

Y lo más trascendente es generar legitimidad, sostenibilidad, perseverancia y estabilidad en estas políticas a mediano y largo plazo por medio de una mayor apertura, transparencia y participación pública, a través de la institucionalización de ámbitos de diálogo, consulta y consensos entre actores políticos, sociales, empresariales, gremiales y académicos. Si la Administración es pública por los recursos, acciones y servicios que presta al país, las acciones en procura de su mayor efectividad deberían ser cuestión y responsabilidad de todos y no sólo de un sector o gobierno de turno. La propuesta de conformar un Consejo Nacional del Empleo Público, así como la consulta, deliberación y tratamiento de las diversas medidas legales y reglamentarias que se sugieren en el Plan Integral de Fortalecimiento del Servicio Civil, desafían a todos los sectores a inaugurar un nuevo estilo de convivencia democrática en este ámbito.