1.      Introducción

En los últimos 40 años, desde el regreso de la democracia en 1983, se ha iniciado una tendencia que, con avances y retrocesos, se dirige a la configuración de un servicio civil profesional a nivel nacional (Salas, 2018; 2020), basado en lo que podría denominarse “el trípode del Empleo Público”: la estabilidad y la carrera, el ingreso mediante concursos y la igualdad en el acceso. Entre los logros a destacar, pueden mencionarse la definición de regímenes modernos de carrera y retribución, centrados en la idoneidad, el mérito y el desempeño efectivo, y algunos progresos en lo que hace a la profesionalización de directivos superiores e intermedios (desde la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales en 1987, hasta la reglamentación del Régimen de Dirección Pública^[1] en 2023). Asimismo, se han realizado mejoras en el régimen de contratación laboral del personal transitorio, garantizando condiciones más favorables, y se han establecido órganos paritarios permanentes para promover la participación y la representación. Se han realizado esfuerzos para dotar a la Administración de sistemas de información y gestión del personal, en consonancia con los avances tecnológicos, con el fin de optimizar los procesos y mejorar la eficiencia en el sector público.

No obstante, todavía es una materia pendiente que el Estado cuente con las capacidades necesarias para alcanzar resultados que impacten en la provisión de más y mejores bienes y servicios públicos. El proceso de políticas requiere, en dicho contexto, competencias y capacidades en el servicio civil que permitan consolidar verdaderas administraciones 4.0. Y en Argentina aún existe bastante camino por recorrer en lo que hace a la consolidación de un empleo público de calidad, lo que constituye sin dudas un elemento crucial para robustecer al sector público en la atención de demandas ciudadanas cada vez más urgentes y complejas. El cuadro actual indica que los avances han sido dispares, y se matizan con una heterogeneidad vertical y horizontal que a su vez cuenta con un nivel de coordinación interjurisdiccional escaso; alta fragmentación; inequidades retributivas y de condiciones laborales, entre otras.

Por ello, la idea consiste en discutir aspectos cualitativos vinculados a la formación,  capacidades y competencias, fortalezas y debilidades con las que cuenta el servicio civil e indagar en las dificultades que enfrenta ante las demandas de la sociedad en un contexto de problemas cada vez más complejos.

2.      Empleo Público y Capacidades Estatales

2.1.   Un panorama general

No resulta novedoso plantear que gran parte de la sociedad argentina se encuentra en disconformidad con el funcionamiento el Estado: según diferentes encuestas entre el 77% y el 85% de la población piensa que la burocracia estatal argentina no es eficiente y que es incapaz de resolver sus problemas. A su vez, más del 80% considera que el acceso al sector público no es por mérito, sino por afinidades políticas o familiares.

Lo peor de todo esto es que esa insatisfacción con los resultados de la acción estatal tiene un correlato con la percepción que la ciudadanía tiene de la democracia. Según los datos del informe 2023 de Latinobarómetro, sólo 37% de los argentinos está satisfecho con el desempeño de la democracia.

Las causas profundas de estas imágenes sociales se pueden encontrar en el déficit de las capacidades estatales, entendiendo por un Estado capaz a aquél que tiene las aptitudes para lograr los fines que la sociedad le asigna, y que son condiciones que le permiten diseñar, implementar y hacer cumplir las políticas públicas de manera efectiva, con resultados e impactos a la altura de las demandas ciudadanas.

Argentina tiene mucho camino por recorrer en relación con la calidad de los servicios públicos, de la función pública, la formulación e implementación de políticas y la credibilidad del compromiso del gobierno con ellas. En la dimensión “efectividad del gobierno” de los indicadores de gobernanza publicado por el Banco Mundial, nuestro país cuenta con resultados que lo ubican por debajo de la “mitad de la tabla”: para 2022, arrojó un resultado de 41,98 en una escala de países de 0 (el peor ubicado) a 100 (el de mejores resultados).

¿Por dónde empezar para revertir estos resultados? Uno de los componentes fundamentales de la capacidad estatal son sus dotaciones humanas, la estructura burocrática. Existe un consenso muy importante en la literatura especializada acerca de que la calidad de la acción estatal depende en mucho de las capacidades del personal público, a todo nivel.  En este sentido, se podrían mencionar tres premisas vinculadas con la importancia de fortalecer el empleo público: la probabilidad de realizar una gestión de gobierno exitosa que logre cumplir sus objetivos aumenta con una administración pública profesional; la noción de que la calidad de la gestión pública depende en buena medida de la idoneidad, involucramiento e integridad de sus miembros, tanto a nivel político-estratégico como directivo y técnico-administrativo; y que la calidad del desempeño del personal de la administración pública tiene una incidencia favorable en la efectividad de la gestión pública y de las políticas a su cargo.

El empleo público en Argentina es un mundo complejo y multidimensional. En la actualidad, el sector público argentino cuenta con un total de 3.448.724 empleados/as asalariados/as, según el último dato provisorio publicado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (a julio de 2023) en su informe sobre la situación del trabajo registrado^[2], aunque las diferentes formas de medición y las dificultades de contar con un dato único consolidado provocan que algunas estimaciones suban hasta los 3,9 millones (Blutman y Cao, 2022; Diéguez y Gasparín, 2016).

El 80% de este número lo explican las dotaciones provinciales y municipales (Solano, 2023) por lo que se encuentran bajo jurisdicciones diversas. Según datos del INDEC, en 2021 la participación por Poderes del Estado en los cargos presupuestarios eran: 85,5% Poder Ejecutivo, 4,3% Legislativo y 10,2% Judicial (incluyendo Ministerio Público).

En perspectiva, el número de empleo público total en Argentina significa que las personas que desempeñan tareas en dicho ámbito representan el 8% de la población total y el 18,2% de las personas ocupadas en el país (según estimaciones realizadas en base a los datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos –INDEC- correspondientes al Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022 y de la Encuesta Permanente de Hogares –EPH- del cuarto trimestre de 2022).

Durante las últimas décadas el empleo público en general, y el del Sector Público Nacional en particular, atravesó varios procesos que contribuyeron a su actual heterogeneidad y diversidad. Las dotaciones de empleados/as públicos/as presentaron importantes variaciones tanto en su total agregado, como en la forma de su distribución entre los diferentes niveles de gobierno.

La década de los 90 se caracterizó por una fuerte minimización de la estructura estatal (Blutman y Hoya, 2019). Uno de los hitos prominentes de esta época fue el proceso de descentralización anclado en las reformas del Estado que, de forma conjunta con las políticas de privatización y cierre de organizamos públicos, implicó la drástica reducción en un 57% de las dotaciones a cargo del Estado Nacional entre 1989 y 1996 (López y Zeller, 2015) y el peso creciente de las dotaciones de los gobiernos provinciales y municipales. De esta manera se abonó a la complejidad jurisdiccional de la provisión de servicios, reduciendo el ámbito de injerencia de la Nación, aunque manteniendo un rol de coordinación, intervención y apoyo, principalmente en momentos de crisis.

Fuente: elaboración propia en base a datos de Orlando Ferreres (años 1960 a 2015); INDEC (año 2020 nivel Nación) y FIEL (año 2020 Provincias y Municipios)

Este periodo también implicó cambios en las modalidades de contratación, el aumento de los contratos por tiempo determinado y por locación de obra, ampliando el abanico de posibilidades de contratación y, por ende, de flexibilidad en el ingreso y la permanencia de las y los agentes públicos/as. Esto se acompañó de cambios en los sistemas de carrera (López y Zeller, 2015). El solapamiento de estas medidas no hizo más que contribuir a la heterogeneidad salarial y de realidades a nivel general del empleo público.

De 2003 hasta 2015, contrariamente, se observa un aumento y ampliación de las dotaciones públicas nacionales. Entre 2003 y 2012 se da un incremento del 30,52% del personal del Sector Público Nacional (López y Zeller, 2015). Este crecimiento también se verificó en la estructura. Estos años vivenciaron la creación de 6 nuevos ministerios, 25 organismos descentralizados, 20 nuevas universidades y 15 empresas estatales (Diéguez et al, 2017). El mayor crecimiento sectorial de las dotaciones se verificó, en primer lugar, en el personal universitario, seguido por los y las agentes de la Administración del Estado Nacional, punto en el cual también esta época representó un quiebre con la anterior (López y Zeller, 2015).

Para el período comprendido entre diciembre de 2015 y diciembre de 2019 se observa, como resultado general, la reducción de las dotaciones del Sector Público Nacional, ancladas principalmente en la limitación de las contrataciones en el Estado en 2017. La política de retiros voluntarios iniciada ese año también explica una reducción de la población de trabajadoras y trabajadores de 60 años o más, que se encogió un 4% en la administración centralizada y un 2% en la descentralizada y otros entes (Diéguez et al, 2021). El principal descenso (5,42% entre 2015 y 2018) se observan en el Poder Ejecutivo Nacional (Blutman y Hoya, 2019).

2.2.   El futuro y la innovación en la Administración Pública

Vivimos en una era de grandes cambios y ello nos empuja a explorar nuevas formas de comunicación, logística, transporte y energía, etc., que formen parte de una infraestructura inteligente e integrada a la red, en el marco de lo que los expertos han dado en llamar tercera (o incluso cuarta) revolución industrial (Rifkin, 2011; Schwab, 2016). Esta coyuntura genera grandes incertidumbres y tensión en las personas y las organizaciones, ya que, en muchos casos, utilizamos ideas e instrumentos de siglos anteriores para enfrentar los problemas del siglo XXI que tienen conexión a nivel global (Subirats, 2020). Estos problemas de nuestro tiempo suelen ser conceptualizados como “malditos”, “perversos” o “retorcidos” (Head y Alford, 2015), para indicar su multidimensionalidad y complejidad, ya que involucran la participación de múltiples actores y tienen una alta incidencia de prioridades políticas en su resolución. Dada la dificultad que entrañan estos fenómenos, las prioridades políticas tienen una alta incidencia en la definición de su exploración, de las múltiples alternativas y de la orientación valorativa para su resolución (Grandinetti y Nari, 2016).

En este marco, la pregunta que cabe realizarse es qué debe hacer el Estado para asegurarse cierto éxito en esta gestión, y la respuesta está en la necesidad de fortalecer sus capacidades, entendiéndolas como aquellas habilidades o aptitudes propias de los entes estatales para la consecución de sus fines (Bertranou, 2015). La “era exponencial”, como la conceptualiza Oszlak (2020), impacta en todos los subsistemas que conforman la gestión de las personas en el sector público y nos involucra tanto desde la planificación, organización del trabajo, gestión del empleo, del rendimiento, del desarrollo, de la compensación y de las relaciones humanas y sociales (Longo, 2002). Por ello, de forma anticipatoria y planificada, las administraciones públicas deben diseñar una estrategia de mejora de las capacidades de sus agentes mediante el uso de la prospectiva, en un entorno altamente complejo e hiperespecializado. Sin embargo, esto no implica que la cuestión deba abordarse únicamente desde el punto de vista de la tecnología, sino que hay que evitar los riesgos propios de una fetichización tecnológica sin valores públicos.

A raíz de la coyuntura descripta, aparece el planteo de la innovación en la Administración Pública, que, más allá de que se presente como una moda, como sostiene Ramírez Alujas (2010), se trata de una “vieja nueva idea” y hoy, más que nunca, es también una necesidad imperiosa. Hay una percepción social errónea en América Latina sobre las administraciones públicas como entes incapaces de innovar y plantean, como indica Ramió (2021), un oxímoron entre Administración Pública e innovación. Sin embargo, lejos de ser así, Grandinetti (2018) recupera el recorrido de más de 30 años de innovación pública y señala que el Estado es uno de los actores más innovadores. En este sentido, identifica tres grandes tipos de innovación llevada adelante por el Estado, como muestra cabal de que es, principalmente, un agente que incide en la agenda pública. Estos tipos son la innovación lineal, de la década de los ’90, con la incorporación de tecnologías para la eficiencia y la eficacia, la innovación permanente, entre 2000 y 2010, resultante de hacer converger conocimientos y saberes implícitos y, muchas veces, dispersos en la resolución de problemáticas novedosas, y la innovación abierta, a partir de 2010, con la integración de inteligencia institucional e inteligencia social para la obtención de valor público.

Aquí vale recuperar también el trabajo de Mazzucato (2021) que hace hincapié de la función determinante que tiene el Estado al momento de innovar en diferentes arenas. Para esta autora, la Administración Pública tiene una decisiva capacidad potencial y real de innovación, por lo que sostiene que “A un gobierno que carezca de imaginación le resultará más difícil crear valor público” (p. 67). Por este motivo, la Administración Pública tiene que liderar la innovación ante el surgimiento de problemas complejos, externalidades negativas, cuestiones totalmente nuevas que impiden recurrir a respuestas habituales y requieren articular intereses, culturas, valores y formas de hacer contrapuestos, para poder atender a tiempo, e incluso anticiparse, mitigar costos y potenciar beneficios (Longo, 2020).

Llegado este punto, es ineludible preguntar cómo se avanza hacia una Administración Pública innovadora. Para responder, deben contemplarse cuatro aspectos. El primero es la necesidad de orientarse hacia el análisis prospectivo, es decir, que de manera proactiva los Estados se busquen tener una visión y orientación estratégica, anticiparse, adoptar decisiones teniendo en cuenta escenarios posibles para poder influir en el futuro. Pero no cualquier escenario, sino aquéllos que se acerquen a sus principios axiológicos, ya que la gestión de gobierno y la política en general llevan de la mano estas definiciones. En segundo lugar, la gestión del conocimiento, que implica definir hacia dónde ir, dirigir y gestionar la recopilación, clasificación, almacenamiento y procesamiento de datos, su conversión en información, que asociada a un contexto y experiencia produce conocimiento, teniendo presente el aporte de Gore (2020) que plantea la idea de las organizaciones que aprenden. El tercer aspecto se relaciona con la operacionalización del aprendizaje organizacional y es la inteligencia colectiva o institucional, es decir, cómo logramos sumar los conocimientos individuales que tienen los y las agentes de la Administración y generar los incentivos para compartir colectivamente esos conocimientos, aunado a la generación de una capacidad real para, a partir de esos conocimientos colectivos, innovar en políticas, gestión y servicios. Finalmente, el último aspecto tiene en cuenta el contexto de la era exponencial y la introducción de herramientas e instrumentos de inteligencia artificial y robótica, novedades sumamente útiles para mejorar la gestión pública, siempre teniendo en cuenta que debe estar diseñada con valores y en el marco de la ética pública que permita regulando su implementación. No atender estas cuestiones implica dejarlas libradas a otras fuerzas y a las definiciones de otros actores, cuando deberían quedar, indefectiblemente, en el marco del ámbito estatal.

3.      Nuevas capacidades estatales

La presencia de un servicio civil profesional se erige como uno de los requisitos de capacidad estatal; constituyéndose, a su vez, en uno de los pilares a partir del cual repensar y transformar las administraciones públicas en el siglo XXI. Sin dudas que para asegurarse cierto éxito será imprescindible que el Estado fortalezca sus capacidades, entendiéndolas como aquellas habilidades o aptitudes propias de los entes estatales para la consecución de sus fines (Bertranou, 2015).

La disrupción tecnológica probablemente impacte en el marco institucional de los/as agentes públicos. Si bien se estima que en el corto y mediano plazo, la automatización afectará de manera íntegra sólo a un limitado porcentaje de puestos de trabajo; numerosas tareas y contenidos comprendidos dentro de los roles actuales sufrirán, sin dudas, importantes transformaciones (Longo, 2019). En consecuencia, resulta imprescindible que, de forma anticipatoria y planificada, las administraciones públicas comiencen a diseñar una estrategia de reconversión de ciertos perfiles que serán, probablemente, los más propensos a verse afectados por las consecuencias de algún tipo de automatización.

Por su parte, la administración pública en la era exponencial requerirá de la incorporación de nuevos perfiles, altamente especializados y cualificados. Más allá  de aquéllos relacionados con la tecnología, resulta también cada vez más necesaria la adquisición y fortalecimiento de capacidades blandas tales como creatividad, trabajo en equipo y escucha activa -sólo por mencionar algunas- ; así como el fomento de habilidades directivas. 

Las políticas destinadas a la capacitación de los cuadros burocráticos cumplen un rol esencial en la estimulación, promoción y desarrollo de las capacidades laborales. La velocidad con la que acontecen los cambios y la rápida obsolescencia de los conocimientos incorporados requieren de administraciones públicas fuertemente orientadas al aprendizaje continuo. De este modo, la actualización permanente y sistemática de las capacidades de los agentes para adaptarlas a la “nueva normalidad” y la aceleración de los cambios tecnológicos, se convierte en la piedra angular desde donde repensar los procesos de modernización de las administraciones públicas.

En el contexto de todo lo expuesto, un punto de partida para comenzar a discutir la formación y capacitación de los/as agentes públicos/as para las nuevas capacidades estatales debería incluir:

1. Papel del Estado ante las nuevas realidades. Lógicas de articulación en redes horizontales y verticales. Planificación y coordinación multinivel de políticas públicas, con mecanismos de vinculación formales y permanentes entre ciencia, desarrollo productivo y políticas de inclusión. Rapidez, eficacia, y adaptación al cambio en la acción estatal y prestación de servicios públicos; simplificación de procesos, accesibilidad y calidad en la atención ciudadana bajo múltiples formatos, presenciales y virtuales, sincrónicos y asincrónicos, con mecanismos de retroalimentación entre la administración y la ciudadanía. Inclusión: discapacidad; género y diversidad; reducción de la brecha digital.
2. Fortalecimiento de las capacidades de gestión: nuevos desafíos y adaptación al cambio. Gestión de crisis como nueva realidad. Trabajo colaborativo y cooperación interjurisdiccional de las funciones ejecutivas, profesionales, técnicas y operativas. Previsión, prospectiva y escenarios futuros con rigurosidad científica. Problemas y sistemas complejos. Herramientas para gestionar objetivos estratégicos y prioridades de gobierno. Comunicación de crisis.
3. Transformación digital e innovación. Gestión pública basada en el conocimiento y la evidencia. Integración con ámbitos científicos, investigación y opinión experta. Construcción de capacidad analítica y de gestión de datos como insumo en todo el proceso de formulación de políticas públicas, en tiempo real; inteligencia artificial; registros públicos; reglamentación de cuestiones éticas, de inclusión y preservación de derechos en el manejo y resguardo de datos personales. Ciberseguridad.
4. Regímenes de empleo: gestión del talento, aprendizaje, trabajo en red; competencias analíticas; gestión del conocimiento (lecciones aprendidas) compartido y de alta intensidad; especialización mediada por la cooperación transversal y formas de trabajo colaborativas. Trayectos verticales, horizontales y oblicuos. Mejora de las capacidades del liderazgo político y su comunicación e interacción con mandos medios.
5. Presencialidad y virtualidad: entornos laborales bajo modelos de administración pública híbridos (procesos digitales con instancias presenciales). Herramientas y técnicas que faciliten la planificación y organización del trabajo en esos entornos. Desarrollo y conducción de equipos a distancia.

Finalmente, podría decirse que el Estado deberá ser inteligente, transversal, y transparente en el manejo de datos, información y recursos escasos que deben ponerse al servicio de la ciudadanía. Deberá atender tensiones y problemas cada vez más complejos que, en contexto de extrema incertidumbre, la Administración Pública enfrentará en sus diferentes niveles, requiriendo nuevas capacidades, perfiles y competencias laborales de parte de sus funcionarios. A su vez, esta realidad obliga a adelantar tendencias y expectativas de cambio en la carrera administrativa de los agentes públicos, que tendrán que ser acompañadas y potenciadas por una política sostenida de capacitación y formación con una mayor participación de los/as trabajadores/as que permita proyectar sus trayectorias públicas en un contexto en el que el cambio se habrá vuelto la normalidad.

4.      Conclusiones

La relevancia del empleo público no es algo novedoso, pero sí resulta necesario brindar precisiones y profundizar el análisis, ya que de manera frecuente se insiste en los aspectos cuantitativos, aun cuando se tiene certeza de que en las economías modernas el principal empleador es el Estado (Gasparini, et al, 2015). Por ello, el presente trabajo aborda otras aristas vinculadas al trabajo estatal en Argentina, contemplando algunas de las claves que permiten pensar en cómo mejorar las capacidades estatales, de entre las cuales los recursos humanos son determinantes para diseñar e implementar políticas públicas más efectivas, mejorar la prestación de servicios sociales y crear oportunidades de desarrollo que mitiguen la desigualdad, poniendo al ciudadano en el centro de la estrategia.

Para ello, es central atender también los aspectos cualitativos, incluyendo el ingreso y el desarrollo de las carreras con sus respectivas condiciones laborales, regímenes y estabilidad, las dependencias jurisdiccionales y funcionales, para pensar políticas que contribuyan con la calidad de la acción estatal y las personas que la llevan a cabo.

Los datos expuestos en este trabajo nos muestran una primera imagen: hay grandes heterogeneidades –horizontales y verticales– que signan al sector público, junto con rigideces y debilidades funcionales, gran dispersión y variedad de regímenes laborales, escalafonarios, de promoción y retribución, que generan inequidades y desequilibrios de todo tipo. Todo ello en el marco de un proceso de regularización y constitución de un servicio civil profesional que, con marchas y contramarchas en las últimas cuatro décadas, no ha logrado todavía reunir los esfuerzos suficientes y propicios para ser impulsado definitivamente.

Esto se vuelve más urgente cuando el Estado se enfrenta a tensiones y problemas cada vez más complejos que, en contexto de extrema incertidumbre, requieren respuestas desde la Administración Pública en sus diferentes niveles (nacional, provincial y local). Surge entonces la obligación de reflexionar sobre las nuevas capacidades, perfiles y competencias laborales de los/as funcionarios/as públicos/as, lo que implica el planteo de tendencias y expectativas de cambio en la carrera administrativa de los/as agentes públicos, la jerarquización del servicio civil y los niveles de conducción, acompañadas y potenciadas por una política sostenida de capacitación y formación con una mayor participación de los/as trabajadores/as que permita proyectar sus trayectorias públicas.

Atender a las demandas cada vez más complejas y urgentes de la ciudadanía, mejorar la prestación de servicios públicos y crear oportunidades de desarrollo que mitiguen la desigualdad requieren contar con Estados que tengan capacidades robustas, lo que obliga a plantear una ruta crítica para la revalorización y profesionalización de las trabajadoras y los trabajadores que ejercen la función pública.

Será ineludible contar con un servicio civil profesional como uno de los requisitos para repensar y transformar las administraciones públicas, contemplando todos los subsistemas que conforman la gestión de las personas en el sector público -planificación, organización del trabajo, gestión del empleo, del rendimiento, del desarrollo, de la compensación y de las relaciones humanas y sociales.

Finalmente, este trabajo entonces ha tratado de poner en relieve varias cuestiones que suelen ser dejadas de lado al momento de poner en agenda y discutir el empleo público, destacando que Argentina tiene aún desafíos pendientes en varios de los aspectos relacionados con la consolidación de un servicio civil profesional, fundamentalmente en sus aspectos cualitativos (estructura, perfil, ingreso, carrera, etc.), para acompañar un proceso de desarrollo y mejorar el proceso de políticas públicas para las próximas décadas.

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