Si seguimos el criterio de Arturo Sampay (l) diremos que la teoría del Estado tiene por materia del conocimiento, la realidad estatal a la que pertenecemos, el Estado tal como existe, en cuanto unidad  concreta y dinámica que se da en nuestro tiempo y espacio histórico; o sea el investigador se propone conocer el Estado concreto, histórico, que le es coexistente, en su estructura y función actual, que es el enlace entre el repliegue de un desarrollo consumado y una realidad política que se despliega hacía el futuro.

Desde ese punto de vista, nuestro objeto de estudio es dentro de Occidente, el Estado Moderno, surgido de los principios que sancionó el Tratado de Westfalia de 1648, pero a la luz de la realidad actual, ya que si poco o nada tiene que ver este Estado contemporáneo con el Estado romano, por ejemplo, lo cierto es que tampoco se parece mucho al de sus inicios.

En este orden de ideas, el Estado no es otra cosa que una sociedad políticamente organizada, para mayor precisión una nación jurídicamente organizada, implica un elemento territorial y los elementos culturales que diferencian a una nación de un simple conglomerado humano. Este esquema, arbitrario como cualquier otro, aleja las formas de organización de las “ciudades Estado” del Medioevo, de nuestro objeto de análisis, no basta con que haya una población y alguna forma de autoridad u organización política, para que haya un Estado como hoy lo entendemos.

Estamos ante una categoría histórica y como tal tiene un tiempo y un lugar. Luego de la desintegración del Imperio Romano, la Europa medieval contempla la desaparición de la grandes unidades políticas y la aparición de las mencionadas ciudades-estado y la organización feudal, aparecen en el mediterráneo, centro del mundo en ese momento y eje obligado del tráfico comercial, hasta la caída de Constantinopla en poder de los turcos y con ello del estrecho del Bósforo como llave hacia el Oriente, este es un dato histórico sin el cual el descubrimiento de América y la exploración del litoral occidental de África resultan inexplicables, ciudades como Venecia y otras en cuyo interior se desarrolla el comercio, las corporaciones de artesanos y la aparición del crédito y el seguro privado, como sustento del comercio (recordar “E1 Mercader de Venecia”).

 Este incipiente mercantilismo, mostraba algunas debilidades, en primer lugar el tráfico se hacía a través de las ferias, para asistir a ellas los comerciantes debían atravesar grandes extensiones, muchas veces inhóspitas y plagadas de bandidos, es en esta época que nacen los llamados títulos de crédito, especialmente la letra de cambio (madre del cheque y el pagaré) que consistía en que un comerciante depositaba en manos de un financista de su ciudad un cantidad de dinero y éste le entregaba una “letra” por ese valor, con ella se trasladaba a la otra ciudad y entregaba esa letra a cambio de sus transacciones, todo ello a cambio de un interés.

Si esto era un obstáculo al desarrollo del comercio, al mismo tiempo minaba el poder de los señores feudales, que recurrían a estos mismos prestamistas a fin de financiar sus aventuras bélicas, cuando se agotaba la posibilidad de recaudar impuestos.

Esta burguesía comercial en ascenso, vio la oportunidad de eliminar las aduanas comarcales y los impuestos extorsivos, se alió con los monarcas que deseaban recuperar su poder central debilitado ante los señores feudales y de ello resultan: 

1) Aparición del absolutismo monárquico, centralizando el poder político y re-delimitando las fronteras nacionales.

2) Aparición de monedas únicas, como instrumento del tráfico comercial.

3) Unificación de los sistemas de peso y medida, con el mismo objeto.

4) Creación de los ejércitos nacionales, concentrando el poder central, el monopolio de la fuerza y las relaciones con otros Estados.

5) Creación de la aduana única, reduciendo los costos de la circulación de mercaderías y transformándose en una herramienta de defensa de la producción nacional. 

Sin embargo, si bien estamos ante la aparición de Estados, como expresión de políticas centralizadas, con capacidad de gobernar territorios extensos y con una organización del comercio más parecido a lo que conocemos actualmente, no aparece aún el factor central de nuestro estudio, no existe una administración estatal profesional, una burocracia en términos de Max Weber.

Si al decir de Marx, este fenómeno de la aparición de los estados nacionales es el correlato del gigantesco desarrollo de las fuerzas productivas en la Europa del siglo XVII, ello viene acompañado del nacimiento de un complejo público-privado, que crece en forma inusitada.

Maxime Berg, en su ensayo “La Teoría de la protoindustrialización y sus problemas”, analizando a Gran Bretaña, dice que entre 1700/1800, había incrementado su producción manufacturera en un 1,7%, durante el siglo XVIII saltó al 12%, ese aumento si tomamos como base 100 en 1700, era de 105 para la industria, el comercio, y la agricultura, y 90 para gobierno y defensa. A fines del siglo XVIII, la industria había crecido un 400%, la agricultura el 140% y el gobierno y defensa un 610%, como puede advertirse el sector que más creció durante la revolución industrial, fue el aparato administrativo y organizador del Estado.

Este crecimiento nace bajo la forma de lo que se dio en llamar la concepción patrimonialista. El rey “es” el Estado, por ello no era errónea la afirmación de Luis XIV, y por lo tanto distribuye cargos políticos y administrativos a su gusto y conveniencia, crea cargos y títulos honoríficos, aparece una nobleza vinculada al ejercicio mismo del gobierno. 

El siglo XVIII. Nace el concepto de Administración Pública

Los sistemas contemporáneos de función pública tienen su origen en la aparición de las monarquías parlamentarias y repúblicas desde fines del siglo XVIII. El empleado público deja de ser un servidor personal de la corona, para convertirse en un funcionario de estado, ente impersonal y regido por leyes y reglamentos. Por lo demás, la supresión de los privilegios estamentales permitiría en principio, que cualquier ciudadano pudiera acceder a los cargos públicos, el célebre art. 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, del 26 de agosto de 1789, proclamó esta igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a “toda clase de dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que las de sus virtudes y sus talentos” nacen así los conceptos de mérito e idoneidad.

Siguiendo a Francisco Longo (2), vemos que el primer estado de Europa que incorpora estos principios es Prusia, que en 1713 por una ordenanza de Federico Guillermo, lo impone. En el Reino Unido en 1853, luego de una encuesta ordenada por Gladstone, se pronuncia por “(…) la implantación de un sistema de concursos abiertos a todos, para el reclutamiento de los servidores públicos”, paradójicamente esto significaba trasladar a la metrópoli el sistema empleado para el reclutamiento de funcionarios en la India, colonia británica.

Posteriormente, en 1855, se crea la Civil Service Commission y se nombra a los tres comisionados, encargados de examinar a todos los candidatos, para evaluar su idoneidad para los cargos.

Este proceso ha sido relacionado con la aparición histórica de cinco fenómenos:

1) La separación de lo público y lo privado.

2) La separación de lo político y lo administrativo.

3) Las ideas liberales de la responsabilidad individual. 

4) La estabilidad en el empleo.

5) La selección por mérito e idoneidad. 

El primer país que adoptó un estatuto general de la administración pública, fue España en 1852, un año después Italia sanciona por ley una carrera administrativa, que desemboca en 1908 en el primer texto único.

Francia, mencionada unívocamente como la cuna de los cuerpos profesionales, grupos o elites, que se prefiguran desde el período napoleónico, recién en 1941 bajo el régimen pro-nazi de Vichy, sanciona el primer estatuto.

En Estados Unidos en 1883 se sanciona la Pendleton Act, que supuso la abolición del sistema de botín político e implicó el nacimiento del servicio civil, pero el marco normativo permaneció inmutable hasta la Civil Service Reform Act de 1978, bajo el Gobierno de James Carter, que configura el modelo actual. 

Como podemos ver es básicamente en la segunda mitad del siglo XIX, que en Europa se va perfilando y desarrollando normativamente, lo que hoy identificamos como Administración Pública, o sea la formación de una burocracia o estructura administrativa profesional, encargada de instrumentar las políticas de gobierno, conformada en base a sistemas de selección y basada en la idoneidad o mérito personal y no necesariamente vinculada a quienes ejercen una función de gobierno.

Esta aparición no debe identificarse automáticamente con el mayor desarrollo económico, poderío comercial o fortaleza política institucional de los estados que las veían nacer. Como puede verse es en un estado como Prusia, que años después con Bismarck, se constituye en pieza central del esfuerzo de los “junkers” (antigua nobleza terrateniente prusiana) para unificar Alemania, donde aparece el primer antecedente, e Italia, país que junto a Alemania es de los últimos en alcanzar su unidad “nacional”, en el concierto de las naciones europeas, junto a una España que apenas treinta o cuarenta años antes, había asistido no sólo a la desaparición de sus colonias de ultramar, sino a  la ocupación napoleónica, quienes establecen a mediados del siglo XIX, sistemas de administración de lo público, al mismo tiempo que el Reino Unido, potencia dominante de la época y mucho antes que Holanda (1929), Bélgica (1937) o la propia Francia.

Cabe ahora entonces una reflexión, queda claro que la aparición de los Estados Modernos, está íntimamente vinculada al gigantesco desarrollo de las fuerzas productivas y del comercio que desembocaría en la primer globalización con la incorporación de América, África y Oceanía al mercado mundial y a la civilización occidental, en la disputa por el dominio de los mares, en el apogeo del mercantilismo y el colonialismo y es la base de la segunda revolución industrial que diseñará un mapa de Europa que estallará con la Primera Guerra Mundial, sin embargo esto no es mecánicamente aplicable al desarrollo de lo que conocemos como Administración Pública.

Causas de la aparición 

de la Función Pública

Para Prats (3) esta necesidad aparece como una creación del constitucionalismo moderno, fuertemente asociado al orden liberal del mercado, en la medida que contribuye a fortalecer una institución clave, de valor económico y social, como es la seguridad jurídica.

En el mismo sentido Evans y Rauch (4) sostienen que el paso del sistema de padrinazgo a una burocracia pública profesional es una condición, no suficiente, pero sí necesaria para el desarrollo de los países. Esta burocracia weberiana, exigiría la concurrencia de tres elementos clave: a) reclutamiento por mérito; b) procedimientos reglados (no políticos) para contratar y para despedir; c) carrera profesional basada en la promoción interna.

Esta perspectiva la podemos combinar con aquélla que pone énfasis en la exigencia de eficacia de la propia acción de Gobierno (Parejo, 2000) donde aparecen las causas de su formación. Es cierto que la seguridad jurídica está en la base de los requerimientos de imparcialidad y transparencia en el comportamiento de los servidores públicos, pero es la eficacia en el gobierno y la administración, a través de dotar a las políticas públicas de la mayor calidad institucional posible, el verdadero bien jurídico tutelado por los requerimientos de idoneidad y profesionalización del servicio civil.

En el fondo del pensamiento de Weber, su tesis en torno de la necesidad de desarrollar una estructura burocrática, profesional y apolítica, se basaba en que la lucha contra la corrupción podía darse allí donde las reglas del juego separan a la burocracia de la élite gobernante, hoy la llamaríamos la “clase política”, confiriéndole a la primera un poder que le permita neutralidad política, ello conllevaría la declinación de la corrupción y a procesos democráticos más puros.

Mucho menos conocidos, por cierto son los escritos de los últimos años del autor, en los cuales abrumado por la aparición de formas de Estado burocrático autoritarias, denuncia el peligro de caer en fomentar un aparato tan neutral y apolítico, tan “profesional”, que se preste a servir acríticamente tanto a un gobierno democrático como a uno autoritario.

La eficacia y la transparencia deben ser principios inseparables tanto para el funcionario político como al de carrera, al igual que la equidad.

Por lo tanto seguridad jurídica y eficacia son principios que se hallan en la base de los sistemas de función pública, hacerlos operativos ha obligado a los países que persiguen su materialización, a articular una serie de arreglos institucionales destinados a ajustar el comportamiento de los empleados, a ciertos patrones que tomando como referencia el Civil Service británico, podemos reseñar en:

1) Acceso abierto y transparente.

2) Promoción según el mérito.

3) Integridad, objetividad e imparcialidad. 

4) No politización.

Finalmente, no parece raro, ahora, esta asimetría entre el desarrollo económico y político, que alcanzan potencias como Francia, Gran Bretaña, Holanda. EE.UU. y el hecho que se plantee esta cuestión de la organización de burocracias profesionales concomitantemente (en el mejor de los casos) o más tardíamente que en aquellos países (Alemania, España, Italia), que alcanzaron su unidad nacional mucho después.

Ocurre que en los primeros, el desarrollo de las fuerzas políticas y económicas que arrasaron con el modelo feudal fue previo al Estado nacional y tan poderoso que permitió que pasaran varios años antes de que se hiciera necesario dotar de profesionalismo y eficacia a la administración para garantizar no sólo la tasa de ganancia, sino la consolidación misma del sistema.

Por el contrario, en los segundos, al haber ingresado a la modernidad en forma tardía, los obligó a hacer ambas tareas al mismo tiempo, no había tiempo ni espacio para el propio desarrollo y competir al mismo tiempo con las potencias por los mercados, sin llevar a cabo lo que el Banco Mundial un siglo después, definiría como reformas de primer y segundo grado, para modernizar el aparato estatal.

Tipos o modelos de Administración Pública

Si bien los autores coinciden en lo teórico, en la realidad los caminos elegidos para alcanzar estos objetivos, difieren en todos o algunos de sus elementos, a veces profundamente. 

No obstante, trataré de identificar y agrupar los modelos nacionales en torno a dos cortes transversales, que coinciden con los elementos centrales básicos de un marco institucional de función pública (5). 

A) Los Sistemas o Instrumentos de acceso: 

Aquí predominan tres sistemas: 

1) Francés: Hace del concurso el eje del proceso de reclutamiento y selección con cuatro requisitos: a) un número de vacantes predeterminadas; b) un tribunal independiente; c) una clasificación por orden de mérito y d) obligación para la autoridad de respetar dicha garantía. Tienen el concurso por eje: Bélgica, España, Italia y Japón.

2) Alemán: Sistema muy formalizado, que combina selección por etapas, con teoría y práctica. Una selección posterior a la graduación universitaria, da acceso a un preparatorio de dos años, a cuya culminación una nueva selección habilita, por un tribunal independiente, al desempeño de funciones públicas. Cabe mencionar que en esta última etapa intervienen los representantes del personal.

3) Británico: Encomienda el reclutamiento a un órgano central independiente, la Comisión del Servicio Civil, mediante concursos abiertos y sin privilegiar ninguna formación profesional específica. El modelo es similar en Irlanda, Canadá, EE.UU. y parcialmente Japón. 

B) Organización de la carrera: 

1) Los sistemas de empleo: organizados a partir de necesidades a corto plazo, se recluta para un empleo o puesto determinado y no para incorporarse a un cuerpo o grupo profesional. Sigue un modelo contractual. Suecia, Holanda, Dinamarca y parcialmente (para gobiernos locales o funciones temporales) Reino Unido y Francia. 

2) Sistemas de carrera: basados en un diseño jerarquizado, que establece a partir de la incorporación a un cuerpo o sistema, el empleado puede efectuar un recorrido ascendente hasta llegar al nivel máximo que le corresponda. Francia, Alemania, Bélgica, España. Pueden convivir sistemas de escalafones, cuerpos o grupos de élite (solamente en Francia coexisten cerca de mil cuerpos distintos de funcionarios). 

Pueden ensayarse otros cortes a partir de otras variables, mayor o menor estabilidad del empleado, mayor o menor rigidez en los procedimientos, mayor o menor descentralización de los sistemas de empleo y gestión de los recursos humanos y de la toma de decisiones.

En realidad las diferencias entre los modelos nacionales de función pública, no las encontraremos en los diagnósticos comunes, sólo las hallaremos en los puntos de partida, o sea: dónde y desde qué condiciones. A partir de allí los itinerarios específicos se adaptan a las características, tradiciones, contextos sociopolíticos y cultura de los distintos países. 

Los cambios más recientes:

En los años noventa y al calor de los procesos neoliberales que se extendieron por todo Occidente y tuvieron su epicentro en el Reino Unido y EE.UU. y que generaron la instrumentación de programas de reforma del Estado justificados desde dos puntos de vista, el fiscal por un lado y en el debate acerca de un supuesto de cambio de paradigmas, desde el Estado intervencionista o de bienestar al Estado pequeño, flexible, propio de la globalización, por otro, surgen una serie de notas que intentaré ordenar: 

A) Tendencias:

a) Fuerte descentralización.

b) Fuerte reducción del empleo público.

c) Modalidades contractuales sin estabilidad. 

d) Alta movilidad.

e) Flexibilización del distracto,

Estas son las características principales de la reforma en EE.UU., Gran Bretaña, Nueva Zelanda, Australia, y Suecia.

f) Menor descentralización.

g) Alta flexibilidad funcional. 

h) Gestión por competencias.

Es el modelo de Bélgica, Holanda y Finlandia.

i) Administración centralizada.

j) Sistemas de carrera y concursos.

k) Reducción progresiva del peso de la antigüedad en la carrera mediante la introducción de la evaluación de aptitudes y rendimientos. 

l) Estabilidad laboral.

m) Liberalización a través de la negociación colectiva. 

Es el modelo de Alemania, Francia, Italia y España. 

Recientemente el presidente de Francia, Emmanuel Macron, decidió eliminar la Escuela de Gobierno, institución que formó a los funcionarios de ese país e incluso de varios países durante décadas, fue fundada por Charles de Gaulle en 1944.

La situación en la Argentina

En la Argentina debemos separar el proceso en dos etapas, en la primera que va desde 1991 hasta el 2001 las notas centrales han sido: 

a) Descentralización, siguiendo el modelo anglosajón, por transferencia de funciones a los estados provinciales. 

b) Tratar de mejorar la gestión, mediante:

1) Ingreso por concurso (id. Alemania y Francia)

2) Gestión por competencias, bandas amplias de funciones en lugar de minuciosos nomencladores (íd. Bélgica y Holanda).

3) Mantiene la estabilidad en el empleo (íd. Francia y Alemania). 

4) Elimina conceptos como antigüedad, título y los reemplaza por otros más mensurables como capacitación y rendimiento. (Todos los modelos). 

Asimismo, buscando combinar sistemas de distintos países europeos, pretendiendo conservar el concepto francés de sistema, pero incorporando los conceptos gerenciales anglosajones, se reorganiza la administración con: 

1) Creación de cuerpos especializados (Administradores gubernamentales, Economistas de gobierno). 

2) Modelos de carrera meritocrática (Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, Sistema Nacional de Empleo Público)

3) Creación de los cargos gerenciales con funciones ejecutivas, según el Senior Civil Service (Gran Bretaña), Senior Executive Service (EEUU, 7000 cargos de los cuales un 10% pueden ser por designación política), y su similar de Australia, así como los Altos Servicios Civiles de Holanda y Canadá, en el primer caso trescientos cargos del gobierno central que duran siete años en sus funciones. 

Con posterioridad a la crisis del año 2001, se tardaron cuatro años en retomar los mecanismos de negociación colectiva y los intentos de establecer modelos de carrera modernos y democráticos, así en el año 2006 se firma el nuevo Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración  Pública Nacional, homologado por Decreto 214/06 y dos años después el Convenio Colectivo que crea, para el personal antes regido por el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SiNaPa), el llamado Sistema Nacional de Empleo Público, antes mencionado. Todos estos convenios (se firmaron además una importante cantidad de convenios colectivos sectoriales) significaron importantes avances en el tema que estamos analizando, sin embargo podemos señalar tres grandes falencias que produjeron un severo debilitamiento en el objetivo de alcanzar un Estado profesional, fuerte, democrático, eficiente y eficaz:

a) Se incorporaron o retomaron una gran cantidad de funciones que en la década del 90 y en medio de la aplicación de las reformas Banco Mundial, habían sido abandonadas, sin embargo casi en ningún caso se modificaron las estructuras orgánico-funcionales del Estado para acometer estas actividades, se recurrió a generar “programas” o “áreas”, sin ubicación estructural ni definición de misiones y funciones. El cambio de gobierno en el año 2015 y el acceso al mismo de un sector político absolutamente contrario ideológicamente a la idea de estado activo y presente, significó que estos sectores fueran barridos sin costo institucional alguno, lamentablemente el gobierno del Frente de Todos, asumido en 2019 ha reiterado esta modalidad, con lo cual en caso de perder las elecciones en 2023, se repetirá la situación que no sólo perjudica a los/as trabajadores/as sino al funcionamiento del estado y la calidad de las políticas públicas.

b) Estas Áreas o Programas, se cubrieron en gran parte con personal que se incorporaba contratado por Universidades u Organismos Internacionales, bajo formas precarias (monotributo), sin mecanismos de selección o carrera y deliberadamente excluidos de éstos, el nuevo gobierno se pudo desprender de la mayoría de estos/as trabajadores/as sin costo político alguno, aquí se repite la situación del acápite anterior, ahora los contratos se hicieron bajo la figura del Dec. 1109/17, que derogara el anterior 2345/08, con idéntica precariedad laboral.

c) Se incrementó la contratación de personal bajo formas de contrato, incluso contratos de empleo público, previstos en la Ley 25.164, llamada de Empleo Público, y en los convenios colectivos, esto es con reconocimiento de la relación laboral, pero con contratos anuales y sin mecanismos transparentes de selección. Si en diciembre del año 2003 estos contratos alcanzaban a 17.859, según la información de la Oficina Nacional de Ocupación y Salarios del Sector Público, del Ministerio de Economía de la Nación, en octubre de 2020, según la misma fuente, de un total de 405.158 trabajadores/as distribuidos entre el Poder Ejecutivo Nacional (incluido personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad), Poder Judicial de la Nación, otros Entes del Sector Público No Financiero y Empresas y Sociedades del Estado, 342.016 eran de Planta Permanente o Transitoria y 62.204 figuraban como “Contratados”.

   Sin embargo, si desagregamos al Poder Ejecutivo Nacional vemos que 58.932 de esos contratados (95%) se encuentran comprendidos en apenas 8 escalafones. En el caso de la Administración Central, los/as trabajadores/as comprendidos en el Sistema Nacional de Empleo Público (SiNEP) sobre 63.528 trabajadores/as, 43.264 (68%) se desempeñan bajo la modalidad de contratos anuales y 20.142 (32%) como Planta Permanente o Transitoria.

   Detrás de todo esto se esconde otro debate y es la naturaleza misma de la relación de empleo público.

La Relación de Empleo Público 

No podemos dejar de considerar la noción misma acerca de que el vínculo del empleado/a público/a con el Estado Empleador tenía naturaleza contractual y no estatutaria.

Así por ejemplo Bianchi (6), afirma “es evidente que el único vestigio de contractualidad que esta relación jurídica tiene es la aceptación de la designación efectuada y el consiguiente acatamiento del orden jurídico que regula la función respectiva, pero no puede de tal aceptación voluntaria deducirse que existe allí contrato… luego del ingreso el agente carece ya de poder alguno para modificar su situación”.

Es evidente que para algunos administrativistas, el problema fundamental era entender cómo un funcionario puede ser “dependiente” y al mismo tiempo instrumento material para el ejercicio de la función pública no pudiendo separar la relación empleado-empleador, de la función que al ser llevada a cabo por el/la trabajador/a constituía al mismo tiempo el objetivo o la razón de ser del organismo.

El origen de esta teoría llamada “unilateralista” se encuentra en el proceso mismo de consolidación del estado burgués en la segunda mitad del siglo XIX en que la concepción de administración pública surge por oposición al “Patrimonialismo”, característica del Estado Absolutista respecto de los cargos públicos. Es con Dromi, Marienhoff y Gordillo, ya en la segunda mitad del siglo XX, que en nuestro país se consolida como doctrina mayoritaria la de la naturaleza contractual de la relación de empleo público, como especie dentro de los contratos administrativos.

Con posterioridad, aparece una segunda discusión y es si ese vínculo contractual es de naturaleza pública o privada, y la Corte Suprema de Justicia ha afirmado reiteradamente y con claridad, que la relación de función o empleo público es de “naturaleza contractual, pero no configura un contrato de derecho privado” (7). 

Consecuencias de la Naturaleza Contractual 

Si nos atenemos al concepto jurídico en virtud del cual un contrato es un acuerdo de partes destinado a regir las relaciones entre las mismas y del que se desprenden derechos y obligaciones para ellas, indudablemente nos encontramos ante un gran avance respecto de los derechos del trabajador. El solo hecho de ir abandonando la concepción mixta que acepta que en la relación de empleo público media un vínculo contractual, pero lo asimila a un “contrato de Adhesión”, en el que una parte establece todas las condiciones e inclusive se reserva el derecho de modificar las condiciones mismas del contrato, a una visión como la que expresa García Pullés (8) “No intenta soslayarse que la administración tiene un poder extraordinario de modificación de ciertas condiciones del contrato. Sin embargo, tampoco podría dejar de advertirse que esa condición expresa, en el contrato de empleo público, el régimen de exorbitancia típico del contrato administrativo (…) entendemos que la voluntad de las partes se manifiesta a lo largo de toda la relación, no sólo porque es necesaria para su continuidad ya que la modificación del objeto del contrato, realizada por la administración, no resulta aplicable al agente si este no la acepta (…) también porque adquiere singular vigencia en el ámbito de la negociación colectiva, que ahora ha sido incorporada al estatuto regulador de esta relación jurídica, como una fuente más de derechos y obligaciones, aún por encima de otras normas”.

Esta concepción ha sido recogida por la Corte Suprema de Justicia en “Guida c/Estado Nacional” (9) cuando afirma “las prerrogativas del Estado en la relación de empleo público no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato”.

Hasta aquí la evolución hasta nuestros días de la concepción misma de la naturaleza de la relación de empleo público pero en todo momento nos hemos referido a la concepción clásica del servicio civil, de la administración, sin embargo en la post Segunda guerra, a la luz de las crisis recurrentes del sistema capitalista que conlleva a un cuestionamiento profundo al estado liberal clásico, nace la concepción de un estado con mucha mayor intervención en la vida económica de las naciones, inclusive con la aparición de instituciones supranacionales como el Fondo Monetario Internacional.

De allí a aceptar que en aquellos países de la periferia del mundo desarrollado, (colonias, semicolonias, subdesarrollados, en vías de desarrollo o como quiera llamárselos) que por carecer de una burguesía nacional, resulta lógico que fuera el Estado quien subrogara las tareas históricas de éstas, básicamente en infraestructura (luz, gas, ferrocarriles, petróleo, marina mercante) o Banca de Fomento y por ende naciera otro tipo de “Empleado Público”, había un corto trecho, y abría un nuevo debate.

Estado Empresario y Empleo Público 

Aquí resulta imprescindible formular algunas precisiones respecto del debate de contrato de empleo dentro del derecho público vs. contrato laboral puro y simple.

En nuestro país la aparición del estado empresario no tuvo injerencia en este debate, desde sus orígenes fue pacífico el criterio de aceptar que los/as trabajadores/as dependientes de esas empresas se regían por el derecho laboral común (ferroviarios, servicios eléctricos, etc.) y la Corte Suprema supo diferenciar “la situación de los empleados de Estado - regidos por el derecho Administrativo y Constitucional - de aquellos dependientes de las empresas del Estado que podían estar regidos por el derecho laboral privado según las convenciones colectivas celebradas o los estatutos particulares” (10).

Esta diferenciación está basada en la concepción que hay funciones propias del Estado que no podría o debería dejar de cumplir (salud, justicia, educación) lo que llamamos habitualmente administración y es a los/as trabajadores/as que se desempeñan en este ámbito a quienes reconocemos como empleados/as públicos/as y es de quienes aceptamos que se rigen por un modelo contractual de derecho público, beneficiados por el derecho a la estabilidad prevista en el art. 14 “bis” de la Constitución Nacional, y que por ello mismo han tardado mucho más en acceder a derechos que sus pares del sector privado (o del Estado asimilados a éstos) vienen ejerciendo desde muchos años antes (sindicalización, negociación colectiva, huelga).

Por fuera de estas funciones y esta modalidad de empleo, se hallan aquellos/as trabajadores/as que por estar vinculados a actividades acometidas por el estado por ausencia o debilidad del sector privado y no porque hagan a sus fines o roles esenciales y por ello nadie discute en este caso la aplicación de la legislación laboral común.

Ineficiencia = Empleo Público

La década del 80 trajo un nuevo debate al seno del empleo público. Cuestionada la actividad estatal por ineficiente, pero además como causa central de la crisis económica por absorber recursos destinados a corregir el déficit fiscal que liberados podrían generar un sano crecimiento, no sólo surge la idea de privatización o sea despojar al estado de su actividad empresarial sino de incorporar a la misma administración modalidades de trabajo denominadas menos rígidas o más flexibles para terminar con lo que se suponía sinónimo: empleado público y escasa capacitación, escasa propensión al trabajo y excesiva protección frente al despido.

Un poco antes, la propia Corte Suprema de Justicia comienza a aceptar limitaciones al derecho a la estabilidad. Así en 1968 sostuvo que “La Estabilidad del empleado público, no imponía un derecho absoluto a la permanencia en la función pública, sino el derecho a una equitativa indemnización cuando por razones de su exclusiva incumbencia, el poder ejecutivo decide renovar a un empleado sin culpa de este”, este principio que se llamó de la estabilidad “impropia” por oposición a la estabilidad absoluta, permitió a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, sostener la compatibilidad de sucesivas leyes de prescindibilidad con la estabilidad sostenida por la Constitución Nacional.

En este escenario ya en la década del 80, áreas estatales enteras como la seguridad social, con expresa aceptación de los/as trabajadores/as, en un proceso que fue de la unificación de las distintas cajas de jubilación, primero en el Instituto de Previsión Social y luego en la actual Administración Nacional de la Seguridad Social, decidieron dejar de lado la garantía constitucional de la estabilidad y regirse por la Ley de Contratos de Trabajo.

O sea que ya no se limitaba las discusiones al ámbito de actuación, que como vimos, recogía la Corte Suprema y que incluso tenía consagración legislativa tanto en normas propias como el Dec. 6666/57, ratificado por la ley 14.467, que en su art. 2° inc. j), excluyó del régimen a los agentes de los organismos sujetos a convenios colectivos de trabajo, al igual que el personal de las Empresas del Estado, quienes también se someterían a los estatutos del derecho privado. Un criterio similar adoptaría en 1974 la ley 20.744 de Contratos de Trabajo al establecer en su art. 2º inc. a) que la misma no resultaría aplicable a los dependientes de la administración Pública Nacional, Provincial o Municipal, excepto cuando así lo disponga el Estado “por un acto expreso” o se los incluya en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo.

El debate, decíamos, escapaba a estos límites para introducirse inclusive en aquellos sectores cuya tarea estaba dirigida a lo que se entendía como servicio público aún en su criterio más restringido o limitado.

Se trataba de incorporar criterios que a partir, repito, de normas más flexibles, básicamente en materia de licencias y despidos, -y aquí acepto que más flexible puede ser entendido como un eufemismo que encubra menos derechos y más fácil despido- permitieran hacer menos rígidas las reglas y se supone que eso conllevaría a menor burocracia y mayor eficiencia.

Esto no es un fenómeno argentino, Europa continental no fue ajena al debate y así Suecia, los países nórdicos y Holanda asumieron sistemas de empleo, donde el reclutamiento se hace para cubrir un empleo o puesto, y Gran Bretaña donde el modelo de agencia y de gestión basada en resultados, permitía el desarrollo de un modelo de empleo menos garantista, con más fácil hipótesis de distracto y más “Empowerment”, en los gerentes, no sólo para contratar, sino para despedir, esta modalidad se hizo extensiva a países del ex “Commonwealth”, como Australia y Nueva Zelanda.

En España, expresión históricamente más vinculada al derecho europeo continental, se ha ido incorporando a esta concepción de “laboralización” del Empleo Público, que vale la pena aclarar, tiene dos interpretaciones, una más tuitiva y tiene como fundamento incorporar al empleado público a un régimen más protectorio, alejado de los extremos discrecionales del Estado que todo puede hacer en base a las nociones de un mal llamado “bien común” y en el cual el/la trabajador/a es un mero objeto y sus derechos limitados a los famosos conceptos de “oportunidad, método y conveniencia”. Una segunda interpretación sigue, paradójicamente, este último criterio y es el que acepta el distracto más fácil y la reducción de derechos como paso a la “eficiencia”.

La ley Nº 7 del 12 de abril de 2007, de España que aprueba el nuevo estatuto, recepta esta situación e incorpora esta división entre servidor público y empleado del estado, sometido a las leyes laborales comunes. 

Los límites de la legalidad

Ahora bien, este debate tiene sentido y validez teórica e intelectual en la medida en que se mantenga en los límites del cumplimiento de las leyes. Cuando el sector privado recurre al trabajo no registrado o “en negro” para eludir cargas sociales y maximizar ganancias a partir de reducir los costos laborales, la sociedad exige una sanción pero ¿qué ocurre cuando el mismo Estado recurre a eludir la normativa de ingreso por mérito evitando concursar los cargos mediante excepciones a las normas o designaciones transitorias?, ¿Qué pasa cuando se engaña a la sociedad con medidas de congelamiento de vacantes en aras de un supuesto control del gasto público y esos cargos se cubren multiplicados con contratos de locación de servicios como los Dec. 92/95 y 1184/01, al uso de la figura del monotributista como es el caso del Dec. 1109/17 o de obra que encubren un fraude a la legislación vigente y que llevan por abuso a un verdadero colapso de la estructura del personal del Estado, como ya fue expresado anteriormente, o ¿qué pasa cuando este abuso que todos conocen y pocos denuncian llevan a una brecha generacional que se expresa en una edad promedio de 55 años en las plantas permanentes y 35 a 40 años en las de contratados?

Considero que aquí, corresponde una reflexión, los estudios de las consultoras y universidades públicas y privadas, de “especialistas” reconocidos y convocados a cuanta mesa de reflexión se constituye, abundan en datos y reflexiones sobre modelos “neoliberales” o no, sobre los consensos de Washington y reformas del estado, sobre modelos de gestión por resultados y carta compromiso, son muy abundantes las críticas a las organizaciones sindicales por su rol en estas etapas, sin embargo estamos esperando que se pronuncien sobre su rol en esta materia, ¿es aceptable que la universidad pública suministre mano de obra barata al Estado a cambio de los ingresos que obtiene mediante convenios de cooperación técnica y al mismo tiempo hable de defender lo público y el rol del Estado?, ¿es ético que los mismos consultores que escriben sobre políticas públicas y calidad en el servicio, se conchaben con organismos y contraten “consultores” en negro?, ¿es razonable que los ministerios deleguen en programas con financiamiento externo el desarrollo de políticas sustantivas en materia de salud, educación, justicia y las encaren con contratados que duran menos que los propios programas?, ¿es aceptable que intelectuales que fracasaron en la función pública, asesoren a los gobiernos que los suceden, asumiendo el rol de consultores privados?. ¿Vamos a seguir callando que detrás de apelaciones demagógicas a la sociedad civil y a la canonización de las ONG, que alguien definió como organizaciones “Neo” gubernamentales, por tratarse en muchísimos casos de sellos a la caza de algún subsidio estatal o internacional, se esconda el negocio de ex-funcionarios o punteros políticos con funcionarios de turno que al mismo tiempo y quizás por eso, no hacen nada por mejorar el rol del empleado y las organizaciones públicas?

La justicia está desarmando este bloque de corrupción, explotación y fraude, los sindicatos avanzan lenta pero tozudamente en exponer a la opinión pública y limitar estos abusos, además de construir espacios de participación y democratización impensables una década atrás, pero el país todavía se pregunta dónde están sus intelectuales, su universidad, sus dirigentes, ausentes sin aviso, hasta la fecha, en este debate.

Una situación especial, 

los organismos que se rigen 

por la LCT

En la década del 90, además de aquellos organismos que, como vimos ya habían incorporado a su personal a la ley de Contratos de Trabajo como el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI), aparecen una serie de entidades destinadas a regular o controlar los servicios públicos cuya gestión había sido transferida al sector privado, así la CNRT, CNC, Enargas, Occovi, Orsep, Superintendencia de ART, de AFJP, etc. Estos con dotaciones muy restringidas de personal, recurrieron, y pese a tratarse de tareas indelegables del Estado, establecieron que su personal se rigiera por la ley laboral común.

 Asimismo se crea el Instituto de Previsión Social, que unifica las anteriores cajas de jubilaciones para el personal de industria (CASFPI), comercio (CASFEC) o Estado, el personal de las cajas pasó voluntariamente a regirse por la Ley de Contratos de Trabajo renunciando a la estabilidad de empleados público, ese Instituto luego se transforma en el actual ANSES que ha negociado el convenio colectivo de trabajo mediante la Ley 14.250 pensada para el sector privado

En los organismos de control citados, en la mayoría de los casos, la norma de creación de los mismos, establecía encuadrar a su personal en el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo, pero recurrieron durante mucho tiempo a triangular la incorporación de personal mediante convenios de cooperación técnica en los cuales Universidades y Fundaciones, actuaban como terceros, amparándose, se supone, en los artículos 29 y 29 bis de la LCT. Esto representaba una clara violación de la normativa vigente ya que ni se trataba de “...Empresas de servicios habilitadas por la autoridad competente…” (Artículo 29 in fine), ni los trabajadores estaban “…regidos por la Convención Colectiva representados por el sindicato y beneficiados por la obra social de la actividad…” (Artículo 29 Bis in fine). Esta situación constituía un verdadero acto de simulación y un fraude laboral.

En el primer caso me remito al art. 955 del Código Civil, “la simulación tiene lugar cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo la apariencia de otro (…)”. 

Y la Justicia laboral, en relación al fraude laboral lo define expresamente como “ (…) toda maniobra tendiente a perjudicar al trabajador, de conformidad con lo previsto en el art. 14 de la Ley de Contrato de Trabajo (…)”, y en el citado artículo expresa que “será nulo todo contrato, por el cual las partes hayan procedido con simulación o fraude laboral, sea aparentando normas contractuales no laborales, interposición de personas o de cualquier otro medio. En tal caso, la relación quedará regida por esta Ley”.

Esta situación intenta subsanarse más tarde asumiendo el Estado Nacional la relación de dependencia del agente pero bajo la modalidad del Contrato de Trabajo a plazo fijo.

Recordamos que el artículo 90 de la Ley de Contrato de Trabajo expresa claramente que “el Contrato de Trabajo se entenderá celebrado por tiempo indeterminado (…)”, es decir que el principio general es a indeterminación del plazo, pero las modalidades son excepcionales y el mismo artículo lo establece de la siguiente manera:

“Salvo que el termino resulte de las siguientes circunstancias”:

1. Que se haya fijado una norma en forma expresa y por escrito el tiempo de su duración.

2. Que las modalidades de las tareas o de la actividad razonablemente apreciadas, así lo justifiquen.

La formalización de contratos por plazo determinado en forma sucesiva, que exceda de las exigencias previstas en el apartado 2) de este artículo, convierte al contrato en uno por tiempo indeterminado”. 

Luego, el art. 93, establece en 5 años el límite para los contratos que, reuniendo los dos requisitos previstos en el art. 90 se celebran bajo la modalidad del plazo fijo.

Respecto de la exigibilidad que se den en conjunto las dos circunstancias del art. 90, la jurisprudencia del fuero laboral ha ido completando el encuadre legal de la cuestión: “Lemmi, Gerardo O. c/Banco del Buen Aire”, CNTA, Sala III 18/08/95 DT, 1996 A Pág. 1193; “Valenzuela Marta c/Asociación de Ayuda al Inst. de Análisis Clínicos de la Facultad de Farmacia y Bioquímica”, CNAT, Sala V, 27/03/91, DT 1991 A Pág. 827; “P.S.A. c/Fluor Daniel Arg. inc. Sade I.C.S.A U.T.E.”, CNAT, Sala VI, 15/03/2001, LI 2001, Pág. 674.

En especial han fallado acerca de la importancia de la “verdad material”, o sea que las modalidades de las tareas justifiquen la excepción al principio de indeterminación: “Pérez Macurca Osvaldo c/Liverpool SRL y otro”, CNAT, Sala VI, 19/07/96, DT 1997 A pág. 311 “para generar un contrato de trabajo a plazo cierto o incierto, no basta el acuerdo de voluntades sanas y la observancia de las formalidades legales, sino que debe mediar una necesidad objetiva del proceso productivo que legitime el recurso a alguna de esas modalidades, pues la LCT privilegia las relaciones por tiempo indeterminado (…)”. 

Por último, respecto de la utilización de esta metodología en forma sucesiva como forma de fraude laboral, la jurisprudencia ha dicho: “La celebración de sucesivos contratos a plazo fijo, sin haberse acreditado la concurrencia de circunstancias objetivas que justificaran tal modalidad. Art. 90 inc. B, Ley de Contrato de Trabajo 20.744 (ADLA XXXIV - 3207; XXXVI B 1175) configura fraude laboral, que toma procedente la nulidad parcial del contrato de trabajo”. “P.A.S. c/Fluor Daniel Arg. Inc. Sade I.C.S.A. U.T.E.”, CNAT, Sala VI, 15/03/01, LL. 2001 E Pág. 674; y en el mismo sentido: “Bosch José M s/Somisa”, 30/04/1998, T. Trab. San Nicolás, LLBA 1999 Pág. 2265.

De todo lo expuesto surge claramente que, el Estado Empleador, al tratar de ocultar un fraude laboral (contratos por terceros), incurre en otra situación similar, al recurrir a una modalidad que la Ley prevé como excepcional y restringida, e incumple en forma clara e indubitable, con los requisitos imprescindibles para configurar el contrato a plazo fijo. 

Avances y Retrocesos

El tema que nos ocupa ha sufrido, como la sociedad en su conjunto los vaivenes de los cambios políticos y si bien no ha habido grandes retrocesos tampoco ha podido afirmarse una visión “profesional” del empleo público, así a los avances que en materia de negociación colectiva y a través de ella en la carrera, los procesos de selección, la capacitación, la igualdad de oportunidades y de trato, las condiciones y medio ambiente laboral, tanto a nivel general como sectorial que se alcanzaron en la primera década del siglo XXI lo acompaña, como ya fue expresado, la multiplicación de contratos tanto de empleo público, regidos por el art 9 de la Ley 25.164, como por el 2345/08, reemplazado luego por el 1109/17, que permiten contratar por fuera de las normas de convenio.

A fines de 2015 el gobierno saliente dejó sin firmar los nombramientos de 3000 concursos llevados a cabo entre 2014 y ese mismo año, asimismo pasó a cientos de contratados 2345/08 al régimen de contratos de empleo público. Bastó que asumiera el gobierno de Cambiemos para que se desatara una fiebre de despidos y sospechas, nunca se firmaron los nombramientos pese a que no se pudo acreditar ninguna ilegalidad o error en los mismos y apoyándose en que los contratos son anuales pudo rescindir cientos de ellos sin indemnizar a ninguno. Cabe mencionar que si bien es cierto que los contratos son anuales, muchos de los damnificados llevaban cinco o más años trabajando bajo esa modalidad, otra forma de fraude laboral.

Casi al final de la gestión cambiemista se alcanzó un acuerdo paritario para implementar un modelo de selección y régimen laboral para el personal gerencial o superior de los organismos de la administración central. El mismo venía a reemplazar al viejo Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas y abarcaba más de 2000 cargos de direcciones nacionales, generales y simples.

En cuanto asumió el nuevo gobierno, de signo opositor al de Cambiemos, suspendió la entrada en vigencia de este acuerdo, pese a que, en realidad, esto era ilegal ya que se trataba de un acuerdo paritario y por ende en caso de querer hacerlo debería haber recurrido a la justicia, dejando por otros cuatro años el tema sin resolver.

A pocos meses del cambio de gobierno, las fuerzas políticas opositoras al gobierno tienen como principales caballitos de batalla para sus campañas, desde despidos de empleados/as, reducción de ministerios, mayor flexibilidad en las contrataciones de personal, las más moderadas, hasta el liso y llano desguace del Estado con eliminación masiva de ministerios, privatizaciones, eliminación de la educación y salud pública y privatización de la obra pública y la investigación científica.

Estos sucesos revelan claramente una ignorancia y pobreza ideológica e intelectual sobre el significado mismo del Estado y su rol en la sociedad moderna, sino que no existe conciencia o voluntad en la clase política argentina de la necesidad de avanzar en la profesionalización del Estado, dejar de lado el clientelismo y asegurar modelos de organización del trabajo que aseguren la carrera de los/as trabajadores/as y el respeto a su capacidad e idoneidad, mucho menos aún profesionalizar de una vez por todas los cargos de conducción previa reingeniería de los mismos, y poner en marcha procesos serios de selección con participación de universidades y sindicatos para su cobertura.

Conclusiones 

Antes de enumerar cuestiones puntuales que surgen de este trabajo es menester señalar que todo lo que pueda decirse, escribirse o hablarse sobre cómo lograr mayor eficiencia, eficacia y universalidad de las políticas públicas resulta inútil y casi una pérdida de tiempo si la dirigencia política argentina, de cualquier color que sea no asume su atraso intelectual de casi treinta años y abandona su costumbre de tomar el Estado como un “patrimonio” del gobierno de turno y que es necesario profesionalizar de verdad la Administración Pública.

Mientras cada partido político tome a la administración como su botín de guerra donde primero expulsa todo funcionario del gobierno anterior, más allá de su probidad y capacidad, para luego ocupar con sus militantes y activistas todos los cargos de conducción e incluso hasta los operativos, pagando así las “lealtades” personales o partidarias sin importar su conocimiento de las áreas donde son ubicados, postergando personal de carrera, capacitado y con conocimientos teóricos y empíricos, adquiridos, muchas veces en el desarrollo de la propia gestión, “modernizar” el Estado será sólo una frase de ocasión.

Ahora bien:

1) En un mundo en que el Estado asume actividades más allá de su rol tradicional, aparece como razonable el debate sobre la legislación aplicable al empleo público, pero aún falta un desarrollo intelectual y jurídico que no haga “seguidismo” a la realidad, sino que se anticipe a los desafíos.

2) En este sentido resulta indispensable evitar las modas o la copia acrítica de modelos ajenos, aptos para otras realidades, tomar lo que sirve y crear, son las claves para que las propuestas resulten válidas.

3) La desprotección laboral o la reducción de conquistas más que un camino a la mayor eficiencia, resultan génesis de futuros conflictos, de pérdida de compromiso y pertenencia, y por ende, de pérdida de calidad en el servicio.

4) La complicidad del Estado, Universidades, ONG, Organismos Internacionales y consultores en la generación de estructuras paralelas y modalidades fraudulentas de empleo son hoy causa principal de colapso del servicio civil y focos de corrupción.

5) El fallo Madorrán y luego “Ruiz c/DGI”, son la consecuencia lógica de una justicia que intenta actuar de acuerdo al derecho y no a la conveniencia política del Gobierno de turno, lo que debe sorprender es esta actitud y no los fallos.

6) Debe ponerse en marcha una Reforma del Estado seria, una reingeniería de estructuras, misiones y funciones, así como de direcciones (nacionales, generales y simples), dar el debate acerca de cuáles puedan considerarse de carácter político y por ende, junto a secretarías y subsecretarías, excluirse de su cobertura por concurso, establecer convencionalmente el régimen legal y laboral de los demás cargos de conducción y ponerse en marcha los procesos de selección para su cobertura. Asimismo debe avanzarse en los procesos de selección para la incorporación a planta permanente de aquellos/as trabajadores/as que aquilatan más de cuatro años prestando servicios, reduciendo a los porcentajes previstos convencionalmente el número de contratados tanto según el art.9 de la ley de Empleo Público como del Dec. 1109.

7) El Estado debe afrontar sus objetivos y responsabilidades con el personal que reviste en las estructuras que se aprueben, eliminar la posibilidad de recurrir a programas o áreas especiales, con personal precarizado o temporario, en caso que sea necesario recurrir excepcionalmente a una figura de este tipo debe contarse con el acuerdo de los integrantes del Consejo Ejecutivo, previsto en el punto 9) 

8) Rápidamente debe corregirse toda forma de antijuridicidad, las leyes existen, hay que cumplirlas, la negociación colectiva es una herramienta insuperable para modernizar las normas de empleo público y los sindicatos han demostrado la madurez necesaria para encarar ese cambio.

9) Debe constituirse dentro de la Secretaría de Gestión y Empleo Público, un consejo ejecutivo con participación sindical, para encarar los procesos de reingeniería y reforma del Estado, transformar la estructura y funcionamiento estatal sin la participación activa e institucional de sus trabajadores/as condenaría al fracaso esta iniciativa

10) Estos fallos de la Corte no deben hacer olvidar la necesidad de acompañar la estabilidad con profesionalización, mérito, capacitación con premios y castigos, de lo contrario nunca se va a superar el desprestigio de la función pública. 

11) Debe incorporarse en el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional, aprobado por Dec. 214/06, una Comisión de Innovación y Modernización Tecnológica, con funciones similares a las existentes (CIOT, CyMAT) encargada de debatir y evaluar las medidas laborales atinentes para la incorporación de tecnologías nuevas o preexistentes, pero sin aplicación aún en el estado, evaluar impactos y consecuencias así como los resultados de experiencias vigentes (GEDE, p.ej.)

12) Es necesario superar de una vez por todas las taras fundacionales de la política argentina, cada gobierno descarta con desdén todo lo que haya hecho el gobierno anterior y busca en las bibliotecas de los organismos internacionales de crédito en la actualidad o en los manuales de management pensados para el sector privado, la guía para mostrarse “moderno”, exhibe todo el arsenal de descalificaciones y anatemas posible sobre el empleo público y los/as trabajadores/as pero al mismo tiempo revela un profundo desconocimiento sobre las tendencias internacionales, experiencias y modelos en la materia.

13) ¿Puede hablarse de transparencia en las políticas estatales cuando el grueso de los profesionales universitarios encargados de dictaminar sobre la legalidad y factibilidad de los proyectos son contratados, con vínculos anuales y cuya renovación depende del mismo funcionario político que decide su contratación?

14) ¿Puede hablarse de la calidad de las políticas cuando casi la totalidad de las direcciones y coordinaciones, que legalmente deberían cubrirse por concurso, se encuentran ocupadas por personas designadas “por excepción”, con el cargo de llamar a un concurso que nunca se cumple, en muchos casos sin ninguna experiencia o conocimiento de las áreas que deben conducir?

15) ¿Puede pretenderse eficacia y eficiencia en la gestión estatal cuando la fuerza política que afirma defender el empleo público y la modernización estatal recurre a estas formas espurias de designación y contratación mientras que la otra fuerza política, que afirma que el Estado debe ser desguazado y privatizar todo lo que se pueda, apenas llega al gobierno se dedica a perseguir y despedir a todos los contratados o directores designados “por excepción”, para reemplazarlos por otros funcionarios “por excepción”.-

16) ¿Puede hablarse de democratización de las relaciones laborales, cuando la situación en provincias y municipios es aún peor, con trabajadores/as/ más precarizados aún, salarios más bajos, sin negociación colectiva, ni carrera, ni capacitación?

17) ¿Debemos seguir escuchando discursos de los mismos que generan este aquelarre culpando a los/as trabajadores/as del mal funcionamiento del Estado y la ineficacia de sus políticas?

18) La República Argentina aquilata una experiencia muy interesante en estos temas, en los congresos internacionales muchas veces se exhiben como novedades o se presentan acciones de algunos países hermanos que aquí se ensayaron hace años y hay análisis y documentación más que abundantes como para aprovechar esa experiencia y establecer políticas de Estado con continuidad, solidez intelectual y experiencia profesional. Los sindicatos salvo contadas excepciones han mostrado clara decisión de trabajar hacia la profesionalización y democratización del Estado y lejos de ser un obstáculo son generalmente los que sostienen las mejores prácticas y dan continuidad a los avances sostenidos.

Habrá llegado la hora de ponerles un poco más de atención a los temas de fondo, a las cuestiones estructurales, o ¿seguiremos generando decepción y desánimo a fuerza de necedad, soberbia e ignorancia?

 Quizás lo que ha llegado es el momento que los/as propios/as trabajadores/as, a través de sus organizaciones no sólo se ocupen de generar mejores sistemas de empleo, de carrera, de capacitación permanente, salarios dignos y condiciones de trabajo adecuadas, sino que exijan ser parte en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Tienen conocimientos teóricos y empíricos sobrados, experiencia acreditada y compromiso demostrados con los ciudadanos destinatarios de esas políticas, las universidades deben hacer también su aporte y, entonces, construir una alianza virtuosa que no sólo nos permita superar el estancamiento y el desánimo sino construir un Estado moderno, ágil, inteligente, a la altura de los tiempos que vivimos y los desafíos de la historia

BIBLIOGRAFÍA

1) “Teoría del Estado y otros Ensayos”; Arturo Sampay; Edit. Teoría, Bs. As.; 199

2) “Mérito y Flexibilidad: La Gestión de las Personas en las Organizaciones del Sector Público”; Francisco Longo; Edit. Paidós; 2004. 

3) “Los Fundamentos Institucionales del Sistema de Mérito: La obligada distinción entre Función Pública y Empleo Público”; Prats J.; Bl. Documentación Administrativa; Inap, enero-agosto; Págs. 241 y 242; Madrid; 1995.

4) “Bureaucratic Structure and Bureaucratic Performance in Less Developed Countries”; Rauch J. E. y Evans P. B.; Journal of Public Economics, nº 75; 2000.

 5) “La Eficacia Administrativa y la Calidad Total de los Servicios Públicos”; Sosa Wagner F. (comp.); “El Derecho administrativo en el Umbral de Siglo XXI” (Homenaje al profesor Dr. Ramón Martín Mateo); Vol. 11; Valencia; 2000.

6) Bianchi, Alberto B; “Prólogo”, en Young Carlos A. Bianchi Alberto B, “Régimen jurídico básico de función pública”, Ciencias de la administración, Bs. As. 1990, pág. 17 y sgs.

7) Corte Suprema de Justicia de la Nación; fallos 320; 74.

8) Corte Suprema de Justicia de la Nación; fallos 323; 1566.

9) Fernando García Pulles (Director) “Régimen de empleo público en la Administración Nacional” Edit. Lexis Nexis; Bs. As.

10 ) Corte Suprema de Justicia, 8/11/1968, “Tornese c/Estado Nacional” LL 139-71.