La experiencia histórica confirma la verdad de

que el hombre no hubiera obtenido lo posible, si no hubiera

pugnado una y otra vez por alcanzar lo imposible.

Max Weber

Por: Armando Possidoni[1]

El artículo plantea los distintos enfoques teóricos del Estado, el rol como actor fundamental en las Políticas Públicas, destacando la importancia del fortalecimiento de la autonomía estatal y los riesgos que representa la captura de la decisión pública para el sistema democrático.

Introducción

El pluralismo, el marxismo y el elitismo son las tres corrientes que resumen los enfoques teóricos del Estado. El pluralismo constituyó una reacción frente al absolutismo y tiene su origen en Gran Bretaña, concibe al poder disperso en la sociedad en grupos más o menos organizados (Malamud, 2007). El Estado es un actor neutral que recepta las demandas de los distintos grupos. Las críticas a este corriente las encontramos en el neopluralismo (Lindblom, 1982), que le reconoce un rol secundario en el campo social, sosteniendo la existencia de posiciones privilegiadas.   

La teorización marxista relativizó el papel del Estado, considerándolo como un emergente de la lucha de clases, lo cual se advierte en el Manifiesto del Partido Comunista (1848) al afirmar que “el Estado moderno es el comité de administración de los negocios de la burguesía”, para la corriente gramsciana el Estado era un agente de la explotación capitalista y del aparato represivo mediante la producción de normas sociales identificadas con las clases dominantes. Otra corriente la instrumentalista (Miliband, 1970), identifica al Estado como un instrumento de la clase dominante, ocupado y administrado por personal al servicio de la burguesía. En tanto el estructuralismo lo concibe como un emergente autónomo de la estructura de clases (Poulantzas, 1969). Para la corriente elitista o realista organizacional (Evans, 2006; Skocpol, 1984; Mann 1986) el Estado puede procurar beneficios para las clases gobernantes o encontrarse al servicio de una determinada clase social.

El Estado como un sujeto político- no un mero objeto de poder- que ostenta el monopolio de la fuerza en un territorio determinado, es conceptualizado a partir de Weber (1984 [1922]). En tanto que es recién en los trabajos Bobbio (1989) y Poggi (1990) donde es presentado como un poder social, económico, ideológico y político, como una forma suprema de institucionalizar reglas y comportamientos que inciden en las relaciones sociales, despersonalizándolas, formalizándolas, aportando estabilidad y aumentando las condiciones de previsibilidad.

El Estado como actor de políticas públicas -antecedente inmediato del Estado de Bienestar- lo encontramos en Alemania a fines del siglo XIX durante el gobierno de Von Bismark. Mediante la implementación de programas sociales como el seguro obligatorio para atender a la enfermedad, la vejez y la invalidez. Sin embargo, el acceso a la asistencia estatal se encontraba condicionada por la renuncia a los derechos civiles o políticos, entre ellos la prohibición de asociarse a partidos u organizaciones sociales.  

La consolidación del Estado de Bienestar se remonta a la etapa posterior a la Segunda Guerra Mundial, en 1942 con el informe Beveridge.  A partir de la función asignada al Estado en el combate de los cinco gigantes: la necesidad, la enfermedad, la ignorancia, la miseria y la desocupación (Bentley y Wildson, 2003; Giddens, 2007), pasando la asistencia estatal de una dádiva a constituir un derecho social complementario de los derechos civiles y políticos, para lo cual se utilizó el marco conceptual keynesiano donde la economía debía estar del lado de la demanda.

Entre las características más significativas del Estado de Bienestar o Welfare State, aparece el acceso universal de la ciudadanía  a los beneficios provistos por el Estado (Gilbert, 2002), con fuerte protección de los derechos sociales, dentro de un capitalismo impuesto por una madura revolución industrial, permitiendo atender la cuestión social mediante un Estado intervencionista y activo, que materializaba los derechos de participación en el poder político y en la riqueza social producida (Regonini, 2004). La estructura administrativa era compleja, para atender los servicios sociales, el empleo y las obras públicas y posibilitaron la reconstrucción de la Europa de posguerra y el crecimiento económico por más de tres décadas.  

La crisis del Estado benefactor en la década del 70 se asocia con los shocks petroleros, la aceleración inflacionaria, la reducción de la capacidad financiera y el envejecimiento poblacional, lo cual originó una disminución de los contribuyentes del sistema previsional. La crisis puede explicarse desde dos enfoques la estatización de la sociedad (Habermas, 1975[1973]; Offe 1990 [1984]) que generó una excesiva dependencia en los ciudadanos o la socialización del Estado (Crozier; Huntington; Watanuki, 1975) al sostener que la ideología igualitaria originó un exceso de demandas las cuales no pudieron ser satisfechas a través de las instituciones estatales.

El modelo desarrollista se presentó en la región como el Estado de Bienestar latinoamericano. A partir de las últimas tres décadas del siglo XX, producto de las visiones neoliberales y de la crisis del modelo regional se produce un aumento de los ataques antiestatistas que resultaron funcionales para instalar la idea de un Estado sobredimensionado e hipertrofiado. Estas ideas permitieron avanzar en los dos procesos de reformas del Estado en la Argentina, orientadas a delimitar su tamaño y redefinir su papel regulador. Thwaites Rey (2001) considera que las primeras reformas ocurridas a principios de la década de los 90 se impusieron mediante recursos políticos, económicos e ideológicos orientados a distribuir el poder social.    

Oszlak (1995) considera que las segundas reformas del Estado, denominadas hacia adentro, fueron funcionales para instalar en la Administración Pública los paradigmas de la Nueva Gestión Pública (NGP), caracterizado por el management del sector privado. 

Un paradigma post-burocrático que se centró en la neutralidad política y el aspecto instrumental de la gestión gerencial. Los principios que orientaron el modelo pueden ser rastreados en el trabajo de Osborne y Gaebler (1984) “Reinventando el Gobierno” guiado por las cinco “R”; Restructuración, Reingeniería, Reinvención, Realineación y Reconceptualización, basados en los principios de economía, eficacia y eficiencia, pretendiendo publificar las administración en tres direcciones; la apropiación privada del aparato público, la actuación autorefenciada y la falta de responsabilidad pública (Cunill Grau, 1997).

La crisis financiera internacional de comienzos del siglo XXI originada por el fracaso del Estado neoliberal y el agotamiento de la Nueva Gerencia (NGP), promovido en la región por los organismos internacionales durante la década 90 (Abal Medina, 2012; Dussauge Laguna, 2009; Vicher, 2009), determinó la necesidad de rescatar al “Estado de vuelta” como conductor de los cambios económicos, sociales y como guía de la transformación administrativa (Larrouqué, 2018). Considerándose primordial para el desarrollo la función que desempeña la Administración Pública y la necesidad de atender las capacidades estatales (Cao y Laguado, 2014, Motta 2012, Rivero Ortega, 2007).

Una aproximación a las políticas públicas

El Estado, al recobrar su rol, posibilitó avanzar en el estudio de las Políticas Públicas lo que se materializó en los últimos años del siglo XX. La contemporaneidad de las políticas como objeto de estudio imposibilitó adoptar un concepto unívoco, aunque, sin embargo, la mayoría de los autores coinciden en caracterizarlas como acciones o inacciones del Estado, tendientes a solucionar problemas públicos.

Tamayo Sáez (1997) adopta una concepción restringida en tanto es acción gubernamental al definir a la políticas como “el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.” En un criterio más amplio Dye (1995) en Understanding Public Policy las define “(…) como todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”, estableciendo una relación de respuesta a las demandadas efectuadas por actores sociales o económicos. Pero será Lasswel (1956) quien considere  las políticas públicas como un “proceso de decisión” integrado por fases o etapas, concepto que luego es reformulado mediante los ciclos de las Políticas Públicas: 1.Identificación y definición del problema, 2. Formulación de las alternativas de solución, 3. Adopción de una alternativa, 4. Implementación de la alternativa seleccionada, 5. Evaluación de los resultados obtenidos.

La cuestión problematizada que atiende la política es analizada por Aguilar Villanueva (1992), entendiendo que se trata de carencias objetivas de una sociedad o de los que en nombre de la sociedad lo consideran un problema social y  que deberá incorporarse  a la agenda gubernamental o pública, para ser considerada socialmente problematizada o políticamente relevante.

 Las políticas públicas siguiendo a Lowi (1972) pueden ser clasificadas en cuatro grupos: a) Políticas Distributivas: caracterizadas por el ofrecimiento de bienes o recursos no rivales, en general recursos públicos divisibles, b) Políticas Redistributivas: que otorgan beneficios a clases o determinados sujetos considerados grupos de interés o presión, c) Políticas Regulatorias o Reglamentarias:  constituyen  normas que imponen límites a las libertades individuales y  d) Políticas Constitucionales o Constituyentes: las cuales definen normas o reglas acerca del poder.

     Las políticas públicas son construcciones sociales en las cuales se verifica la intervención de las instituciones estatales, involucran procesos más o menos complejos de agregación de “valor público”, entendido como una aspiración colectiva sobre condiciones sociales que gozan de cierto grado de consentimiento. Los instrumentos de los cuales se valen son las regulaciones, la producción de bienes y servicios, las transferencias dinerarias y la construcción de consensos estratégicos. En tanto que las políticas obedecen a necesidades sociales y se estructuran respecto a objetivos de interés público y son desarrolladas por el Estado (Sotelo, 2016).  

La pérdida de la autonomía mediante la captura del Estado

La captura del Estado es definida por el Banco Mundial (2017) como “la capacidad de los actores específicos en la arena política de diseñar o implementar una política que maximiza beneficios privados más que el bienestar social debido a su mayor poder de negociación”.  Así, la captura se aleja del interés público para aproximarse a los intereses de la empresa regulada (Carpenter y Moss, 2014).

La alteración del juego de poder que se establece entre la elite de decisores de políticas y la elite económica, mediante los mecanismos de captura alteran las prioridades de respuestas a las demandas de los ciudadanos (Lindblom, 1991) e inciden en el proceso de acumulación del capital. El poder estructural de los actores económicos se verifica mediante amenazas de desinversión (exit) que actúan como un condicionante para las políticas públicas, en tanto que el poder instrumental se evidencia mediante el uso del lobby en forma directa, tendiente a la participación en la producción de la política pública o la participación directa de los actores en la función pública.

La captura regulatoria del Estado puede ser material o cultural donde se verifica la presencia de valores comunes o un conjunto de entendimientos. La captura material se encuentra representada por la denominada “puerta giratoria”, de origen estadounidense, que existe cuando se verifica la participación de actores, que alternativamente se desempeñan en altos cargos dentro del sector público (puerta giratoria de entrada) para luego desempeñarse en el sector privado (puerta giratoria de salida) como consecuencia se produce el aseguramiento de un flujo de contactos, información sensible y un conocimiento específico del manejo estatal. 

En el ingreso a la función pública es común que los actores privados presenten verdaderos conflictos de intereses, entre las obligaciones públicas y los intereses del sector donde se desempeñaba el funcionario, conflictos de carácter de actual o potencial.  El “soborno diferido” tiene lugar cuando el funcionario otorga beneficios desde su cargo público a determinado sector, en el cual ocupara un alto puesto al terminar su gestión. Las áreas más sensibles a éstas prácticas son, las finanzas, los seguros, las comunicaciones, los servicios de salud, entre otros (Castellani, 2016).

Consideraciones finales

El artículo propuso reflexionar sobre la importancia del Estado en el ámbito público mediante el abordaje de los distintos enfoques, destacando los origines del Estado de Bienestar  y los motivos que ocasionaron su crisis, encontrando equivalencias con el modelo desarrollista latinoamericano y  definimos los peligros que representa la captura regulatoria del Estado, en tanto la afectación de su autonomía inevitablemente produce un desvío del bien o interés común para privilegiar a intereses particulares  de actores hegemónicos.  

Si analizamos la evolución de los Estados en las distintas regiones observaremos que no existe un desarrollo lineal y la adopción de determinado paradigma corresponde a la cultura institucional (Kliksberg, 1998). En algunos países el Estado regresó ocupando un rol central, privilegiando una concepción estadocéntrica, mientras que en otras latitudes se observa un carácter secundario consolidándose una posición sociocéntrica. No obstante, en todos los casos el Estado salió reforzado (Evans, Rueschemeyer, Skocpol, 1985; Fukuyama, 2004) a partir de la eficacia y eficiencia, como también su capacidad relacional con distintos actores, como características privilegiadas en el proceso globalizador.

Debemos tener presente, que la reedición de viejos modelos nos expone a idénticos resultados, por lo cual el debate respecto del modelo de Estado a adoptar no es una tarea sencilla, por las múltiples complejidades y tensiones existentes en el sistema de acumulación capitalista. Sin formulas exactas y advirtiendo que deberá moldearse al espacio socioeconómico, el modelo que mayores ventajas presenta para la región consideramos que es el conceptualizado como Estado “Neoweberiano” (neo-Weberian). El cual presenta una identidad híbrida, producto de la superación del modelo burocrático y el paradigma neogerencial (Bouckeart y Pollit, 2004), además del  principio de racionalidad basada en la centralización política y en la despersonalización del poder, orientado al bien común, organizando una Administración Pública estructurada jerárquicamente por el procedimiento legal, con una actuación impersonal, universal y gratuita, que es ejecutada por funcionarios capacitados profesionalmente con independencia del poder político. 

En el plano social se distancia del modelo de solidaridad residual, caracterizado por las políticas focalizadas que estigmatizan a la población-objetivo y que obtiene recursos a partir de impuestos progresivos relacionados con la capacidad contributiva. Como ejecutor de políticas públicas se destaca por la transversalización, cooperación interinstitucional, aprendizaje mutuo, intersectorialidad, transparencia y democratización. Un Estado que posee una visión “dirigista” de la producción de bienes sociales y económicos estratégicos con el agregado de valor, lo cual se sintetiza en la fórmula de Timsit (2006) [ENW=R.S.S] un Estado responsable (R) un Estado estratega (S) y un Estado social (S).

Pensar sin Estado, es un riesgo para el desarrollo que se asocia con una falsa idea de liberación y en realidad constituye un inevitable camino hacia la servidumbre.  

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