Los planes
de modernización
hitos del Estado Argentino
A lo largo de las últimas décadas y con
principal énfasis en los 90, se nos
ha presentado la modernización del
estado como el gran hito que venía a
solucionar muchos de los problemas de nuestras administraciones públicas. Es así, que los
planes de modernización se nos presentarán
una y otra vez como los pilares refundacionales
del Estado Argentino y tendrán su aparición
ante las reiteradas crisis económicas.
Es a partir de la década del 30 que podremos
identificar los primeros intentos de reformas,
si bien las mismas no llegarán a significar
verdaderos planes modernizadores, fueron
intentos reales que dejarán huella en el sector
público. En este sentido, podemos mencionar
a la Ley 11.671 de Presupuesto General para
el año 1933 como primer intento de reforma y
primera aparición del concepto de racionalización, alrededor del término de administración
pública. Intentos similares y aún más profundos
se darán años más tarde, con el “Plan de Racionalización y Austeridad” ideado por el gobierno desarrollista de Arturo Frondizi a finales
de 1958.
Dicho plan (1) impulsará una serie de
medidas destinadas a la eliminación del déficit
fiscal, entre las que podemos citar: el ahorro en
gastos superfluos, la reducción de las nóminas
de personal (se imposibilitó la designación de
nuevos agentes y se fijaron mecanismos para
la redistribución del personal), la reestructuración y reingeniería del sector estatal (se
modificaron estructuras organizativas con el
objetivo de ajustarlas a necesidades reales, venta de empresas, transferencia de servicios
público a las provincias o municipios, entre las
principales).
Al igual que sucede con el Plan de
Racionalización Administrativa de la presidencia de Agustín Pedro Justo; el plan de Arturo
Frondizi tampoco logra la profundización de las
reformas planteadas. Lo mismo sucederá años
más tarde, en el gobierno de Raúl Alfonsín,
con el Programa de Reforma Administrativa
(Decreto N° 410/1987); donde el foco estará
puesto como no puede ser de otra manera,
en reducir el déficit a la vez que se plantea la
necesidad de aumentar la eficiencia y eficacia
de los organismos estatales, incrementar la
transparencia y el control social de la gestión
pública, promover la equidad y acceso a los
bienes y servicios.
Si bien, en el caso del gobierno de Alfonsín pareciera haber un mayor impulso y compromiso
hacia reformas más sustanciales respecto del
servicio civil, el contexto social caracterizado
por la falta de apoyo de los sindicatos y la situación económica de aquellos años, hicieron
que muchos de los objetivos del programa de
reforma quedaran relegados al olvido y sólo
se avanzara con medidas destinadas a la
reducción del gasto presupuestario como el reajuste de dotaciones y retiros voluntarios de personal, la
supresión de cargos vacantes,
el congelamiento de salarios,
la disolución de ministerios y
simplificación de estructuras.
A pesar de ello, el Cuerpo de
Administradores Gubernamentales (CAG) (2) puede citarse como uno de los
principales logros de reforma del servicio civil,
la creación de este cuerpo vuelve a poner en
tema la necesidad de mejorar la organización
administrativa del Estado y la formación profesional de los funcionarios públicos, restableciendo la carrera administrativa y el régimen de
concursos, sistemas que hasta ese momento
se encontraban en suspenso hacía más de
diez años. Asimismo, la manera en que dicho
colegio fuera configurado, es el primer puntapié
para pensar en términos de modernización. Especialmente porque su surgimiento se da
en tiempos donde las demandas ciudadanas
parecieran acrecentarse, y grandes cambios
sociales, administrativos, organizativos y
productivos tienen lugar. Ante esta nueva
realidad, son los agentes gubernamentales los
que parecieran venir a dar respuesta, desde el
momento en que son concebidos como agentes de cambio, y ante el hecho de que tanto
su desarrollo como formación son madurados
en la movilidad y polivalencia de los mismos.
Hasta aquí no hemos visto verdaderas reformas que implicaran un cambio sustancial de
paradigma hacia el interior del Estado y de las
administraciones públicas; esto sucederá con ahínco en los años 90 cuando
la idea de “modernización”
encontrará su mayor y más
violenta expresión, tanto a nivel
político como institucional. Será
en esta década el momento en
que se reconfiguran fuertemente la relación entre el estado y
la ciudadanía. La excusa una
verdad a medias, estuvo en el
propio proceso de globalización en el que se encontraba
inmerso el mundo, que hizo
que las funciones del Estado
se diversifiquen y complejicen, asumiendo nuevos roles,
y requiriendo de una nueva
concepción de la gestión pública. Es así que
por estos años y bajo la presidencia de Carlos
Menem, la Argentina llevó adelante lo que
hoy puede considerarse como el primer gran
plan o proceso de modernización, implicando
para el país tanto reformas de segunda como
de primera generación3
, siendo estas últimas
las más recordadas por todos. Las privatizaciones, la convertibilidad, el ajuste fiscal y la
instauración de políticas de corte neoliberal,
sin ninguna duda han tenido un impacto en la
vida de todos los ciudadanos. Estas medidas
de primer corte, junto con los procesos de modernización administrativa y transformación de
las organizaciones del sector público, llevaron a
cambios radicales en la relación entre el estado
(su administración) y los ciudadanos.
Este periodo de la historia que estará principalmente marcado por el abandono de las políticas
keynesianas del estado de bienestar; donde las
recetas del Consenso de Washington, el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial
nos indicarán promover y prolongar la lógica
mercantil al funcionamiento del propio estado,
dirigiendo a la administración pública por los
valores y técnicas del sector privado. Bajo esta
premisa, el país fue testigo de un desguace del
estado sin precedentes. Conceptos e ideas
como eficacia, eficiencia y efectividad fueron
la excusa para procesos de desregularización,
flexibilización y extranjerización de nuestra
política económica. Para solucionar la crisis
económica que atravesaba la Argentina por
aquel entonces, caracterizada por una alta
inflación, elevado déficit fiscal y desequilibrio
en las cuentas, las misiones provenientes de
Washington nos recomendarán: apertura económica, desregulación comercial y financiera, privatizaciones y concesiones, en compañía
de una marcada reducción del Estado.
Será
al amparo de estas ideas que tendrá lugar la
primera gran reforma y modernización del estado, aprobándose un gran paquete de leyes
que serán los ejes vertebrales de este plan de
modernización en compañía con la modificación constitucional del 94.
En un nivel más endógeno y de la propia
Administración Nacional, el Programa de Reforma Administrativa aprobado por Decreto
Nº 2476/90 contemplará: la racionalización
de las estructuras organizativas del estado, lo
que implicó en muchos casos la eliminación
de cargos del personal de planta permanente.
El fortalecimiento institucional de la Administración Pública a través de la reestructuración
del Instituto Nacional de la Administración
Pública (INAP), organismo encargado de la
capacitación de los empleados públicos. La elaboración de un régimen general de concursos y
evaluación para la selección del personal en la
Administración Pública Nacional. La mejora revalorización
de la atención al público, para
lo cual se prevén unidades especializadas y la disposición de
líneas telefónicas propias. La
tercerización de servicios no
esenciales a las jurisdicciones.
La reducción de dotaciones y
la jerarquización de la administración pública, aprobándose
el régimen de cargos con funciones ejecutivas y un nuevo
escalafón para el personal de
la Administración Nacional, jerarquizando así
el rol de los servidores públicos (SINAPA).
Pudiéndose citar también en este periodo, la
Ley de Negociaciones Colectivas para el Sector
Público (Nº 24.185), la aprobación del primer
Convenio Colectivo de Trabajo General (Decreto N° 66/99)4
y la Ley Marco de Regulación del
Empleo Público (Nº 25.164), la cual significará
entre otras cuestiones un nuevo régimen de
contratación del personal flexibilizando el ya
existente. Esta etapa de modificaciones que
podemos llamar de segunda generación duró
poco, siendo difícil ocultar que el verdadero
foco de la modernización estará posicionado
en la fuerte reducción del presupuesto; siendo
el ajuste fiscal la política central del gobierno
y en donde en realidad terminó por abocarse
la reforma.
Si leemos con detenimiento los considerandos
que motivaron el dictado de este decreto de
racionalización, podemos ver que las medidas
o acciones impulsadas por el mismo se fundamentan en la descripción que se hace del propio
estado; a la vez que se presentan como las
necesarias para poner “…fin de un periodo de
frustración y decadencia del Estado Argentino
y el inicio de una etapa de cambio, signada
por una mentalidad moderna acorde con los
principios del nuevo contexto internacional”
(Decreto Nº 2476/1990). Este diagnóstico de
situación que impulsa las medidas adoptadas
en la Argentina durante los años 1989 -1999;
es común a la lectura que desde el norte hacen respecto de las administraciones públicas
latinoamericanas. Es así que “durante los 90s,
en los países latinoamericanos se impulsaron
profundas transformaciones políticas, económicas e institucionales inspiradas en el nuevo
paradigma global de desarrollo nucleado en el
“Consenso de Washington”. Allí, se propusieron un conjunto de medidas para conformar un
Estado más acotado, disciplinado fiscalmente
y que cediera a las fuerzas del mercado para
acelerar el desarrollo.” 5
De este modo, las
recetas aplicadas por los distintos países de la
región parecieran ser siempre las mismas: reestructuración del aparato estatal, privatizaciones y ajuste fiscal;
bajo las promesas de resultados
de crecimiento económico, un
estado más eficiente y moderno.
En síntesis, lo característico de
estas reformas impulsadas bajo
la presidencia de Carlos Menem
fue el profundo debilitamiento
del rol del estado frente a los
mercados; donde la modernización, eficacia y eficiencia de las
administraciones públicas no
fueron más que pretextos para
la instauración de políticas neoliberales en
nuestro país. Esta idea de modernización del
estado no será abandonada por los gobiernos
siguientes. Será en el discurso de apertura de
sesiones ordinarias del Congreso de la Nación el 2 de marzo de 2000, que el gobierno
nacional le propone a la ciudadanía, poner en
marcha un Plan Nacional de Modernización
del Estado que exceda el periodo de gobierno.
Un año más tarde dicho plan será liderado por
el vicepresidente Carlos Álvarez y presentado
ante el Senado, en consulta a un conjunto de
organizaciones no gubernamentales (ONG)
en representación de la ciudadanía, siendo
aprobado por el Presidente Fernando De la
Rúa mediante Decreto N° 103/2001. Dicho
Plan, al igual que sucedió con su antecesor,
se plantea encarar la compleja situación que el
país atravesaba por aquel entonces producto
de la herencia del gobierno anterior. Ambos
planes no son más que una nueva manifestación expresa del cuerpo teórico del New Public
Management con relación al gerenciamiento y
concepción del Estado.
Siguiendo esta línea,
es que me atrevo a decir que siempre que se
habló de modernización, se lo hizo desde la
retórica de un discurso eurocentrista o colonialista, de modo de que son los países del norte
quienes definen lo que es la modernización,
desentendiendo toda particularidad y contexto
que puedan presentar los estados latinoamericanos. El desafío está en ser los arquitectos
de nuestras propias ideas y recetas, y no un
plagio de modelos foráneos. Quizás sea esta
una de las explicaciones del por qué los planes
si bien tuvieron avances significativos en algunas cuestiones, no pueden ser considerados
un éxito al interior de la Administración Pública.
Si bien el gobierno de Fernando De la Rúa
tuvo que dejar el poder de forma estrepitosa,
algunas de las herramientas que proponía el
plan llegaron a implementarse y aún continúan
en vigencia, como es el caso de las Cartas
Compromiso con el Ciudadano o los Acuerdo-Programa, celebrados principalmente en
el marco de créditos con organismos internacionales. Seguramente, estas cuestiones
se deban más a la iniciativa de los propios
funcionarios públicos y equipos de trabajo que
cuando un proyecto funciona y da resultados
lo hacen propio, que a una decisión de política
pública.
Sin embargo y a modo de balance
me atrevo a señalar que, aunque dicho plan
fuera concebido como una reforma global,
que pretendía una metamorfosis radical de la
administración y gestión públicas haciendo un fuerte énfasis en la profesionalización, terminó
por ser una reforma inconclusa, enmarcada en
un retórica romántica de objetivos ambiciosos
que muchas veces resultaban ambiguos y eran
contradictorios desde las propias prácticas y
medidas de gobierno. En este sentido vale la
pena recordar, que el plan implicaba de manera
implícita una ruptura abrupta con la cultura imperante, que hiciera posible un cambio radical
de las lógicas del Estado y la Administración
Pública, reconfigurando una nueva institucionalidad que oficializará de garante de los objetivos
modernizadores. Esta condición que parece
haber sido desoída o ignorada, explica una
de las principales causas más allá de la crisis
social, política y económica que atravesaba el
país, para entender por qué hoy dicho plan es
recordado como un intento fallido más de la
modernización del estado.
El no comprender la
complejidad cultural y su importancia a la hora
de querer implementar y consolidar nuevas
prácticas, habla de un error de estrategia en la
implementación hacia el logro de los objetivos
y metas globales de dicho plan.
La crisis de 2001 que termina con el gobierno
de la Alianza parece poner fin a la implementación de política neoliberales, y el Estado junto
con el sector público vuelve a ganar espacios
y protagonismos. Este reforzamiento del rol
del Estado no pareció haberse encuadrado en
planes de reforma o modernización, sino más
bien en una revalorización del papel que juegan
las políticas públicas para el fortalecimiento
de la relación entre el Estado y la ciudadanía;
dando inicio así a lo que fue nombrado como
un Proyecto de Modernización6
en cabeza de
la figura del Jefe de Gabinete de Ministros.
Proyecto que constará de dos etapas bien
diferenciadas: una primera etapa de Modernización Administrativa que puede ubicarse entre
(2003 – 2006) cuyo objetivo estará puesto en el
fortalecimiento de las capacidades de gestión
de las administraciones públicas; a la cual le
sigue una segunda etapa de Modernización
Institucional (2007 – 2011) con foco en la coordinación y el apoyo de las políticas sectoriales.
Ambas etapas del proyecto, al igual que su
bagaje conceptual en torno a los sistemas de
gestión por resultados, la implementación de
las nuevas tecnologías, el gobierno abierto, la
transparencia, la capacitación y formación de
los recursos humanos, no hacen más que evidenciar que existe una continuidad en relación
con el Plan Nacional de Modernización.
Si bien el proyecto de modernización enmarcado durante el gobierno kirchnerista, no
representa un plan en sí mismo ni tampoco
fue institucionalizado como tal, vale la pena
su breve mención para ilustrar cómo desde la
década de los 90 hasta la actualidad la idea
de Modernización del Estado estuvo presente
en los distintos y sucesivos gobiernos. Es así
que el 1° de marzo de 2016 en la apertura de
sesiones ordinarias del Congreso, el reciente
Presidente electo Mauricio Macri anunciará su
propio Plan de Modernización del Estado, el
que finalmente será aprobado por el Decreto
N° 434/2016 derogando el viejo Plan Nacional
de Modernización. Este nuevo plan no niega la
existencia de los anteriores intentos. Es así que tomó los avances de sus precedentes y planteó la necesidad de un abordaje integral y
coordinado.
En cuestiones de
resultados podemos decir que
esté último plan pareciera tener sus mejores logros en los
ejes de Tecnología y Gobierno
Abierto, la implementación
de los trámites a distancia,
la gestión documental electrónica lo que se tradujo en una significativa
despapelización de la Administración Pública
y la publicación de datos abiertos, son algunos
de los hechos que permiten mostrar ciertos
avances. En lo que a gestión de recursos
humanos respecta, podemos decir que se han
dado algunos avances con relación a la jerarquización de la carrera administrativa. Se crea
de manera extraordinaria la figura de convocatoria interna permitiendo que trabajadores que
llevaban años como contratados en las distintas
jurisdicciones puedan, a través del mecanismo
del concurso, pasar a planta permanente. En
materia de sistemas de administración de recursos humanos y registros de personal, se puede
mencionar la aplicación e instrumentación del
Legajo Único Electrónico para la Administración
Pública Nacional y el programa sarha como
sistema informático para la administración
del personal.
En materia de Capacitación se
puede mencionar el fortalecimiento del Instituto
Nacional de la Administración Pública (INAP),
con una reforma significativa en su oferta y el
lanzamiento de nuevos programas y becas.
Por otra parte, analizar la idea entorno a la modernización del gobierno de Alberto Fernández
que inicia el 10 de diciembre de 2019 y aún
no ha finalizado sería una tarea inconclusa; lo
que sí podemos decir es que esta idea continúa presente, hecho que se evidenciará en el
primer discurso de sesiones ordinarias donde
el presidente hablará de la necesidad de un
estado con nuevas capacidades, retomando la
idea que Raúl Alfonsín tuvo con el cuerpo de
administradores gubernamentales, anunciando
lo que será el Programa de Innovadores de
Gobierno, anuncio que a la fecha ha quedado
sólo en eso. Asimismo, y para no ser injustos
cabe mencionar que este gobierno continuaría
con la tarea de concursos por convocatoria
interna, y de manera extraordinaria y fruto de
los acuerdos paritarios creará el Régimen de
Valoración por Evaluación y Mérito para la
promoción de nivel para el personal de planta,
permitiendo que el personal con estabilidad
pueda acceder a niveles superiores y seguir
así con su carrera administrativa.
Por último, en cuestiones de Modernización
podemos decir que tanto este último plan del
gobierno de Mauricio Macri como sus anteriores, parecieran venir más a achicar la brecha
existente entre la Administración Pública y la
sociedad que a implicar un proceso de modernización real que permita gestionar escenarios
futuros. En muchos casos los ejes centrales
de estos planes en la práctica giraron más en
torno a la implementación de medidas fordistas
- tayloristas que parecen apuntalar aún más
el modelo burocrático – weberiano; estando
muy lejos de las prácticas organizacionales
actuales y de lo que implica una organización
gestionada por resultados. En este sentido y en lo relativo a las reformas, predominó mayoritariamente lo discursivo antes que lo fáctico, es
así que los planes de modernización del estado
parecieran haberse convertido en la Argentina
en una utopía crónica que se presenta como
solución cada vez que el país atraviesa alguna
crisis económica.
1 - El “Plan de Racionalización y Austeridad” será aprobado por Ley 14.794 de Racionalización Administrativa y Empleo Público,
sancionada a mediados de enero de 1959.
2 - El Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG) fue creado por el Decreto 3687/84. El CAG fue pensado como un cuerpo
pluridisciplinario integrado por funcionarios de alta formación profesional e integral en la función pública. Quienes conformaran
este cuerpo estarían destinados a cumplir funciones superiores de dirección, asesoramiento, investigación, planeamiento y/o
coordinación donde la Administración Pública lo crea necesario.
3 - Las reformas de primera generación son aquellas que tienen impacto directo en la relación Estado – Ciudadano, siendo de
corte más coyuntural con foco en la situación monetaria y fiscal. Mientras que las de segunda generación tienen impacto en las
cuestiones de gestión y organización interna del propio estado.
4 - El Decreto Nº 66 de 1999 homologa el primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
NACIONAL, será suscrito sólo por la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN).
5 - Farjat, M. D. (junio de 2015). El servicio civil y la evolución del empleo público en la Argentina 1983 - 2015.Pag 18-19
6 - Dicho Proyecto contará para su ejecución con una línea de préstamo internacional y será el resultado de un trabajo conjunto
entre especialistas, miembros de la Jefatura de Gabinete de Ministros y responsables de proyectos de modernización estatal del
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para Argentina.
Paula Sanz*
*
Lic. en Relaciones del Trabajo. Magister en Administración Pública.