“El crimen descarga al mercado de trabajo de una parte de la superpoblación sobrante, reduciendo así la competencia entre los trabajadores y poniendo coto hasta cierto punto a la baja del salario, y, al mismo tiempo, la lucha contra la delincuencia absorbe a otra parte de la misma población. Por todas estas razones, el delincuente actúa como una de esas “compensaciones” naturales que contribuyen a restablecer el equilibrio adecuado y abren toda una perspectiva de ramas “útiles” de trabajo”. 

Carlos Marx

Sobre la diferencia entre políticas de Estado y políticas públicas Alguna vez habrá que pensar, seriamente, en la diferenciación entre políticas de Estado y políticas públicas. Trataré de acercarme a ello, teniendo en cuenta mi propia experiencia laboral en el Ministerio de Educación de la Nación, al interior de la Coordinación de Educación en Contextos de Privación de la Libertad, durante los años 2008-2015. Considero que esta diferenciación es importante, no sólo en términos analíticos o discursivos, sino en cuestiones de evaluación de lo que se llama “gestión” al interior del aparato burocrático del Estado. Creo que tanto discurso académico, tantas “maestrías en políticas públicas”, tanto paper, nos ha hecho olvidar lo esencial: que la derrota de las políticas de Estado es el suelo movedizo, inestable y fragmentario de unas políticas públicas en constante amenaza de cancelación, tan precarias, como el poder de los (des) gobiernos que las impulsan. (1)

Escuché muchas veces a Cristina Fernández de Kirchner hablar de “combinaciones de políticas públicas muy fuertes y activas”, para no hablar de políticas de Estado planificadas, de largo aliento y consensuadas con la mayor cantidad posible de actores y organizaciones políticas, sociales y sindicales. La concertación política es un método difícil y al “peronismo a lo K” siempre le pareció un dilate estéril e ingenuo. Requiere del reconocimiento verdadero de las/ los otras/os con los cuales se construye legitimidad política. Un Consejo Económico y Social —sin cultura de concertación y planificación democrática— está destinado al fracaso. A la foto. Más fácil, más redituable, para la lucha hobbesiana de todos contra todos (la cotidianidad de la política profesional) es apostar a las políticas públicas, especialmente, cuando tienen el sello de una máquina electoral propia, es decir, cuando el Estado imprime tu rostro en cada movimiento de su maquinaria administrativa generando la ilusión (harto frecuente) que confunde la voluntad del Estado con la voluntad de un político. (2)  En este sentido, la primera diferencia entre políticas de Estado y políticas públicas es ética y democrática (3). 

Demasiada mesa redonda sobre “el rol del Estado” nos ha convencido de esta falsa noción según la cual “es el Estado el que otorga, da derechos”. Desde luego, existen gobiernos neoliberales que destruyen sin piedad y de un plumazo políticas públicas activas que favorecen a los trabajadores, a las personas con discapacidad, a los/las jubilados/as, a los/las privados/as de su libertad; etc. Pero, de ahí, a trastocar el fundamento de la lucha social en el nombre del apetito de poder de un político hay un largo trecho. 

Simplemente: lo que es del pueblo (el trabajo) debe volver al pueblo. Volvamos. Decía que pienso que deben diferenciarse analíticamente las políticas de Estado de las políticas públicas y esta diferencia la extraigo —ante todo— de la práctica cotidiana y de la conversación con mis compañeras/os en la Administración Pública Nacional. Pero también de una lectura de la historia política de nuestro Estado Nación y de la memoria viva de los procesos políticos y sociales cuyas huellas llegan hasta el presente, condicionándolo. ¿Acaso el pueblo trabajador haya olvidado los planes quinquenales del gobierno de Juan Perón como ejemplo e ideal de Políticas de Estado? Sospecho que no. Que esa memoria está viva y persiste en los múltiples reclamos de dignidad y justicia social, sea por parte del movimiento obrero, sea por parte de los movimientos sociales o del feminismo. 

Pero también subsisten las huellas de la dictadura burguesa terrorista unificada del 76. Huellas que persisten en las brutales consecuencias de la desindustrialización, de la desaparición de 30 mil militantes políticos, de la instalación del neoliberalismo como política de Estado de la Dictadura. Ambas políticas de Estado —la del bienestar, con Perón, entre 1945 y 1955 y las del terror, entre 1976 y 1983— contienen características que las hacen reconocibles como tales. Esas características son: integralidad, densidad, organicidad, sistematicidad, planificación, horizonte de largo plazo en la intervención del Estado. Políticas que suponen un Estado con voluntad y poder de conducción —y, por lo tanto, también de destrucción— sobre los procesos económicos y sociales domésticos. Una concepción global y sistémica de la política económica. La de Perón: de bienestar y afirmación de la vida; la de Videla: siniestra y suicida. 

Sintéticamente: las políticas de Estado piensan la fuerza material del Estado como un poder capaz de moldear la sociedad bajo unos ideales y unas prácticas que, establecidas en una dirección común, persisten, más allá de los cambios de gobierno, como realización de un proyecto de Nación. La Nación de los descamisados o un desierto para la Nación. En ese sentido, la crisis del Estado de Bienestar —inducida por la agresión neoliberal del capital global contra el pueblo trabajador— es la crisis de las políticas de Estado. Más allá de la proscripción de Perón, entre 1955-1973, perduró una idea de Estado de Bienestar en la sociedad argentina. Desarrollo industrial, trabajo organizado, pleno empleo. Famoso 14 bis. Exactamente lo contrario podemos afirmar respecto a la “colonización del Estado” por parte del neoliberalismo: un Estado de Malestar en el que no encontramos un destino. Ni un norte, ni un proyecto de país. El resultado del proceso de destrucción de las políticas de Estado —cuando el neoliberalismo se apropió de su maquinaria y lo redefinió, desde su interior, con sus propios paradigmas y miradas (reduccionistas) de la acción social— define la actualidad de las políticas públicas: la fragmentación total, la falta de coordinación y visión nacional, la más absoluta incapacidad para una planificación de las fuerzas y recursos del Estado, el corto plazo de la intervención, el cáncer del marketing político, los ministros como fusibles de la “opinión pública” (redes sociales, memes, videos virales, operaciones del periodismo mercenario, etc.), la hegemonía de la “gestión a la bartola”. 

Las políticas educativas en los contextos de privación de la libertad como políticas públicas ¿Por qué es relevante hacer esta diferenciación para hablar de la política educativa en los contextos de privación de la libertad? Porque es, justamente, la diferencia que impone los límites de lo hecho y expone, cruelmente, su destrucción. Hagamos un racconto de la historia institucional de la Modalidad de Educación en Contextos de Encierro en el Ministerio de Educación de la Nación y observemos este asunto. En el año 2000 se abrió, dentro del área de Educación de Jóvenes y Adultos, una línea de trabajo denominada Educación en Establecimientos Penitenciarios, cuya primera acción fue la firma de un convenio con el Ministerio de Justicia de la Nación, a fin de que la educación en las cárceles federales se traspasara de los agentes penitenciarios a docentes de los sistemas educativos provinciales. 

Durante esta etapa se trabajó para instalar la falta de atención educativa en las cárceles como un problema educativo relacionado con la exclusión de una población poco visible y carente de posibilidad de demanda. En el año 2003 se creó el Programa Nacional Educación en Establecimientos Penitenciarios y de Minoridad con la finalidad de instalar el derecho a la educación para las personas privadas de libertad en las agendas políticas nacionales, provinciales e internacionales, otorgando visibilidad al problema. En 2005 se adoptó la nueva denominación: Programa Nacional Educación en Contextos de Encierro. En 2006 la Ley de Educación Nacional 26.206 incorporó la atención de las personas en contextos de privación de libertad como una modalidad del sistema educativo nacional. 

La tercera etapa, al interior del Ministerio de Educación de la Nación, comenzó en 2007, cuando se tomó la decisión de que el Programa Nacional pasara a ser una Coordinación de Modalidad dependiente de la Dirección Nacional de Gestión Educativa. De 2007 a 2011 se constituyó como estructura del Ministerio de Educación de la Nación la Coordinación de Modalidad Educación en Contextos de Encierro. El objetivo central fue la implementación de la Ley de Educación Nacional, la constitución de la identidad de la Modalidad en el ámbito federal y la generación de normativa para la universalización de la educación básica obligatoria (primaria y secundaria) con calidad en los tres contextos. De 2012 a 2015 funciona una Coordinación de Modalidad Educación en Contextos de Encierro; a partir de la sanción de la Ley 26.695/11, recibe nuevas tareas y responsabilidades. Entre otras, la de unificar interministerialmente la información, adecuar la infraestructura a las necesidades escolares, visitar escuelas y producir desde el Sistema Educativo las indicaciones necesarias para que las autoridades de Justicia y Derechos Humanos y las autoridades penitenciarias faciliten el cumplimiento efectivo de las leyes y normas vigentes (Ley de Educación Nacional), Resolución del Consejo Federal N° 127/10, aprobatoria del Documento Base, Resolución RCFE N° 58/08 aprobatoria del Postítulo “Especialización docente de Nivel Superior en Educación en Contextos de Encierro, etc.). 

En esta etapa se prioriza el fortalecimiento institucional de las escuelas en contextos de encierro. El propósito central es que brinden formación de calidad y garanticen la inclusión y las trayectorias completas de adolescentes, jóvenes y adultos, en condiciones de igualdad de oportunidades respecto de las posibilidades que ofrecen las escuelas extramuros. Como bien puede observarse arriba, la cuestión de la educación para los/las privados/as de su libertad fue imponiéndose institucionalmente al interior del Ministerio de Educación de la Nación y la gestión no sólo fue consolidándose al interior del organigrama del Estado sino en términos territoriales y de gestión socioeducativa federal. Lo pude ver con mis propios ojos. Pude recorrer distintas unidades penales del país, de norte a sur, viajando a lo largo y ancho de la Nación para convencer a autoridades penitenciarias de la importancia de trabajar en conjunto con los Ministerios de Educación Provinciales, impulsando y logrando la participación de los estudiantes en contextos de encierro en ferias de ciencias, olimpíadas de historia, en parlamentos juveniles del Mercosur, en coros y orquestas, en bibliotecas abiertas… Pudimos capacitar a cientos de docentes con Postítulos que permitieron cambiar la mirada de la intervención educativa pasando de paradigmas terapéuticos a paradigmas de restitución de derechos sociales… Pudimos llevar muestras fotográficas de historia argentina a unidades de máxima seguridad del país para debatir, junto a los estudiantes, desde la Ley de Residencia hasta el menemismo, conversando en grupos, tomando mates, enviándoles bibliotecas enteras con bibliografía de excelencia literaria y jurídica4 . Años de muchísima actividad de gestión, cotidiana, intensa, abrumadora, apasionada. 

¿Fue suficiente? 

De ninguna manera. No sólo porque la administración oligarca (2016-2018) y neoliberal (2018- 2019) desanudó todo el trabajo que habíamos tejido cortando, de raíz, la financiación de las políticas socioeducativas sino porque nunca pudimos hacer de la política educativa en los contextos de privación de la libertad una política de Estado que permitiera una verdadera resocialización del privado de su libertad haciendo que confluyan los Ministerios de Trabajo, Desarrollo Social o Cultura de manera sistemática, integral, orgánica en todos los penales de la Nación. Trabajamos “a todo vapor”, dentro de los límites institucionales de las políticas públicas como paradigma de ampliación de derechos, y fracasamos. No alcanzó. 

Las cárceles no son sanas, ni limpias, ni mucho menos seguras para los presos. No resocializan a nadie, y continúan en su trabajo, inhumano y cínico, de castigo y producción de sufrimiento y tortura. Son los campos de exterminio de nuestras “democracias de baja intensidad”, como dicen los politólogos. El horizonte de intervención, fragmentario y precario, de las políticas públicas como diseño de la acción y fuerza estatal, lejos de cumplir con la Constitución, constituyen el disimulo de la Administración ante los derechos humanos. En este sentido, la expresión “políticas públicas de derechos humanos” es el oxímoron de una política profesional sin políticas de Estado y sin derechos humanos

Leonardo Fabián Sai*

* Sociólogo. Delegado Gremial UPCN Educación, Deportes y UNA, Secretario de Acción Política.