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 25/07/2022   167
Apuntes sobre la historia del sistema educativo argentino y el rol del Consejo Federal de Educación

La historia del sistema educativo argentino revela la tensión entre las bases federales, cimiento nominal de su organización, y un Estado nacional, de matriz centralista, que obró como su arquitecto y garante, en tanto fue el emergente institucional del desarrollo capitalista en Argentina. 

Así, las normas que lo regulan son, a su vez, la expresión de un ordenamiento de relaciones de poder que se dirimieron, no sin conflictos, desde la segunda mitad del siglo XIX y a lo largo del siglo XX. Tal como afirma Ozlack (1997), el proceso de surgimiento del Estado nacional (y el desarrollo de sus respectivos aparatos institucionales) implicó la “...sustitución de la autoridad centralizada del Estado colonial y la subordinación de los múltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la independencia, como consecuencia de las fuerzas centrífugas desatadas por el proceso emancipador”, aunque su base material recién pudo consolidarse con la integración de las economías regionales al mercado mundial. 

Esta articulación de intereses sociales y económicos requería “...políticamente la paralela constitución y control de un sistema de dominación capaz de articular, expandir y reproducir el nuevo patrón de relaciones sociales” (op. cit., pág. 13) En Argentina, al igual que en el resto de Latinoamérica, el Estado inició la “problematización social de ciertas cuestiones” (op. cit. pág. 12), entre ellas la cuestión educativa, lo que se tradujo en nuevos ámbitos de intervención y expansión del propio Estado. 

Sin embargo, dicho proceso no estuvo exento de tensiones en la medida en que los intereses que éste representaba (y representa) no fueron unívocos ni homogéneos. Al hacer un repaso a la Constitución Nacional de 1853 se puede apreciar que, pese a lo dispuesto en su artículo 5°, que establece la facultad de las provincias en la administración y el mantenimiento de las escuelas primarias, pronto comenzaría a delinearse una matriz centralista, reflejo de este complejo proceso de constitución del Estado nacional y de las fuerzas que operaron en pos de su consolidación. 

La concurrencia de sucesivas leyes que se implementan desde 1871, como la de subvenciones escolares así como la sanción de la Ley 1.420 (1884) facultando al Estado la creación de escuelas primarias en la Capital y territorios nacionales y la denominada “Ley Láinez” (Nro. 4.878 de 1905) que permite a la Nación a crear y dirigir escuelas primarias en todo el país, cuando las provincias lo solicitaran, estarían dando cuenta de una progresiva consolidación de un sistema educativo1 centralizado, que se va a mantener casi intacto hasta avanzado el siglo XX. La tendencia hacia el “centralismo educacional” se refuerza “...por la obligación de enseñar según los programas elaborados para la escuela de la Capital Federal” (Tedesco, 2003:142). 

Algunos autores sostienen que esta tendencia observada en el plano educativo sería el reflejo de un sistema federal “falaz” (Dubini y Orovitz, 2005: 59). Otro autor como Botana sostiene, en cambio, que el sistema educativo se conformó bajo una “fórmula mixta” en parte nacional y en parte federal aunque la balanza rápidamente fue inclinándose hacia el Estado Nacional: “Se trataba pues de una fórmula montada sobre instancias paralelas donde se destacaba, al principio, la coexistencia de la educación primaria en manos de las provincias (con variantes laicas y católicas) con la educación secundaria impartida en Colegios Nacionales a cargo, como su nombre lo indicaba, del Estado Nacional. Esta relación paritaria (reforzada en el campo del Estado Nacional por dos universidades públicas nacionales en Buenos Aires y Córdoba) se inclinó decididamente, a partir de la década del ochenta del siglo XIX, hacia el lado del Estado Nacional con la ley de Territorios Nacionales, la ley 1420 que organizaba la enseñanza primaria, laica, gratuita y obligatoria en la Capital federal y en los territorios nacionales, y la llamada ley Láinez de 1905, que permitió la instalación directa de escuelas nacionales en las provincias que solicitaran ese apoyo supletorio.” (Botana, 2004: 210) Esta matriz centralista, que se irá reforzando hasta mediados del siglo XX también es señalada por Pineau. 

Al analizar el impacto de la Ley Láinez, el autor sostiene que: “El resultado fue la creación de un doble sistema escolar en cada provincia, dependiente una rama de la Nación y la otra de la jurisdicción local, con fuertes contradicciones y diferencias entre ambas (Por ejemplo, la dependencia burocrática y financiera, el pago o no de matrícula, los sueldos docentes, o las propuestas curriculares). A su vez, en muchos casos se produjo una desatención de la función educativa zonal, ya que algunas provincias cerraron las escuelas de su dependencia o las transfirieron a la Nación” (Pineau, 2005: 12). En lo que refiere a la educación secundaria, por Decreto 5.447, el entonces presidente Mitre crea en 1863 el Colegio Nacional Buenos Aires “sobre la base del Colegio Seminario y de Ciencias Morales” (art. 1°) Al analizar sus fundamentos, otra vez es el Estado Nacional el que asume la tarea de organizar el sistema, señalándose que “uno de los deberes del Gobierno Nacional es fomentar la educación secundaria”. Esta norma da pie a la creación de colegios nacionales para la educación de las élites en diferentes provincias, tarea que continúan Sarmiento y Avellaneda, aún con diferencias en sus orientaciones y en el énfasis que le darán las distintas gestiones al desarrollo de la escuela primaria y secundaria. (Tedesco, 2003) Lo mismo ocurre con la creación de las escuelas normales. En 1870, el entonces presidente Sarmiento implementa una ley de 1869 por la cual comienza a funcionar en 1871 la Escuela Normal de Paraná, primera experiencia que luego se irá replicando en distintos puntos del país, en el marco de un proyecto político educativo de expansión de la educación pública que requería de maestros con una calificación especializada (Tedesco, 2003). 

Se evidencia así que, desde sus inicios y hasta mediados del siglo XIX la trama del sistema se sustenta en principios federales pero que quien anuda esa trama es el Estado Nacional, a la par de la consolidación de intereses económicos y sociales ligados a la incorporación de la Argentina al mercado mundial. Vemos entonces que el carácter federal o centralizado del sistema no es producto de decisiones o mutaciones neutras o abstractas sino el resultado de relaciones de poder que se reflejan en el proceso de toma de decisiones.

La matriz centralista del sistema educativo argentino empieza a tornarse porosa a partir de los años sesenta cuando comienzan a materializarse dos procesos convergentes: la ampliación del sector privado y la descentralización, entendida como la derivación de responsabilidades a los niveles más bajos del Estado, sin que ello haya supuesto necesariamente mayores niveles de autonomía de las provincias, dado el contexto político en el que se inscribe la descentralización, ya que “…la descentralización educativa [ ....] comenzó en la Argentina en el contexto de una suerte de unitarismo de facto ejercido por dos regímenes dictatoriales en los años setenta del siglo pasado.” (Botana, 2004:211). 

El proceso de descentralización continúa en los la década del 70, aunque con la dictadura cívico-militar la intervención del Estado en el plano educativo se profundiza y mantiene hasta la apertura democrática. (Pineau: 2005) Durante los años 90, comienza una reforma educativa, de “carácter integral”, que se inscribe, según Tedesco y Tenti Fanfani, en un marco de transformaciones regionales cuyos propósitos eran dar respuesta a dos demandas: las “ … provenientes del sector productivo por recursos humanos más competitivos y más calificados, para enfrentar los desafíos de la modernización productiva y tecnológica y, por el otro, las demandas originadas desde la dimensión política, para enfrentar los desafíos del retorno a la democracia y al Estado de Derecho”.(Tedesco y Tenti Fanfani, 2001: 6) Esta reforma integral se traduce en un conjunto de normas, tales como la sanción de la Ley 24.049, que avanza en la descentralización, al establecer entre otras disposiciones la transferencia de los servicios educativos primarios, secundarios y terciarios a las provincias y a la Ciudad de Buenos que aún se encontraban bajo la órbita del Estado Nacional, la Ley Federal de Educación (Ley 24.195), por la cual se intenta redefinir funciones, competencias y responsabilidades de la Nación y las jurisdicciones y, finalmente, la Ley 24.521 o Ley de Educación Superior, que reorganiza el nivel superior, en especial el sistema universitario, lo que da lugar a un profundo proceso de reconfiguración del sistema educativo argentino. 

Según Tedesco y Tenti Fanfani (op. cit, pág 20): “...el carácter integral de la transformación de los años ‘90 se explica por una articulación particular con la situación política argentina. En este sentido, es importante recordar que la secuencialidad como característica de las políticas de transformación educativa requiere, como condición necesaria, la existencia de un horizonte de confianza y previsibilidad, aspectos que no son ni fueron característicos del escenario político argentino de este período.” [...] “….la ausencia de niveles significativos de confianza social y de previsibilidad sobre el curso futuro del proceso de transformación, expresados a través de los conflictos tanto entre los diferentes actores sociales como al interior del propio equipo gubernamental, constituye una de las razones estructurales de la adopción de un estilo de reforma integral y acelerada” Es por ello que pese al carácter “integral” de la reforma de los años 90, su fortaleza “...fue más aparente que real...” (op. cit., pág. 17). La fragmentación social, la falta de consensos con los actores internos del sistema, entre ellos los docentes y “...un contexto social de baja legitimidad” (op. cit. pág. 18) hicieron que este conjunto de normas, especialmente varias previsiones de la Ley Federal de Educación no fuesen cumplidas por algunas jurisdicciones; tampoco el Estado Nacional cumplió con las metas de financiamiento previstas por el Título XI de la referida ley. Según Terigi, tal reforma “…requería fuertes consensos, una inversión sostenida en el tiempo y una importante capacidad estratégica para ‘leer’ los procesos históricos.

Ninguno de esos tres elementos estuvo presente, más allá de que los impulsores de la reforma hayan llegado a creer que ello estaba en los inicios y se perdió luego” (Terigi, 2005: 237) Uno de los rasgos de la reforma fue la profundización de los procesos de descentralización. Dado el estilo descripto por Tedesco y Fanfani, la descentralización de los años 90 trajo como consecuencia ”…el incremento de la carga fiscal y de gestión que experimentaron las administraciones educativas de las provincias” 2 . Otro de los problemas estuvo dado por “…la superposición de tareas desde múltiples unidades y niveles, y el de vacíos de acción y responsabilidad en donde ninguna unidad asume la tarea” (Filguieras, Bogliacci, Fritsche, 2006:27, citados por Perazza, 2008:58) Según Terigi (2005): “….los procesos de la década de los 90 contribuyeron a acentuar los problemas previos, y produjeron un importante desacoplamiento del sistema, que se ha diversificado como si fuera federal, pero carece de las regulaciones que un sistema de tales características requiere para que la diversidad no devenga en diferenciación o atomización” (pág 235) “En la tradición nación/provincias que se construyó a lo largo de los años 90, el Ministerio nacional ha tenido una centralidad por momentos aplastante en la definición de políticas educativas de fuerte contenido pedagógico: se ha ocupado de temas que son materia de trabajo de las administraciones provinciales (como la mejora de la escuela secundaria) mientras los temas federales (como la validez de los títulos o la educación a distancia) han sido tierra de nadie”. (pág.266) 

Bajo el cambio de escenario planteado por las leyes 24.095 y 24.195, la cartera educativa nacional y las jurisdicciones debieron rediseñar sus vínculos y roles y se reactualiza el problema sobre cómo lograr una cierta unidad del sistema educativo en un país federal (y desigual) como Argentina. En esta redistribución de funciones, el Ministerio nacional deja la administración directa de las escuelas y asume las ligadas a la formulación de las líneas centrales de política educativa, la definición de contenidos curriculares, la implementación de acciones compensatorias y la evaluación del funciona miento de los sistemas educativos locales. 

Los gobiernos jurisdiccionales, en tanto, quedan a cargo de la gestión operativa y política de la totalidad de sus servicios educativos. El rol del Consejo Federal de Educación Se podría afirmar que si se interpretan conjuntamente los artículos 5º y 67 inciso 16 de la Constitución Nacional sancionada en 1853 (en la reforma de 1994 incorporado en el artículo 75 inc. 18 y 19) resulta evidente que el proceso de construcción del Estado requería ya desde mediados del siglo XIX un marco legal para todo el sistema educativo. De manera paradójica, la Ley Federal de Educación va a constituirse en ese primer corpus legal, en tanto la Ley 1.420 tuvo vigencia solo en la jurisdicción nacional y para el nivel primario. En este rediseño del sistema, que se da en el marco del proceso de descentralización (y que también culmina en los 90), fue necesario revitalizar el rol del Consejo Federal de Educación, organismo creado en 1972. Con la vigencia de la Ley 24.195, el Consejo Federal de Educación (constituido por los ministros de las provincias y presidido por el titular de la cartera educativa nacional) se instituye formalmente en el órgano federal de gobierno, a través del cual debía ejercerse la coordinación del sistema educativo. 

De hecho, la implementación de la propia Ley Federal de Educación se da a través de resoluciones de este órgano de gobierno (aparentemente) colegiado. Pese a la representación formalmente igualitaria de todas las provincias, claramente va a ser el gobierno nacional el que adquiera la iniciativa política sobre las líneas de acción y los modos en que se va a aplicar la reforma. Es por ello que, aún cuando, el marco legal otorga al Consejo Federal de Educación las facultades para la decisión conjunta de la transformación educativa planteada por la Ley Federal de Educación, el Consejo tuvo poca capacidad de para asumir decisiones al margen de las propuestas propiciadas por la cartera educativa nacional. 

En todo caso lo que operó fue la omisión de la aplicación de muchos de sus acuerdos, especialmente en las jurisdicciones grandes y fue reflejando cada vez más las limitaciones de las provincias, especialmente palpables en el tipo de resoluciones que se aprueban desde finales de la década del 90. Pueden enunciarse una concurrencia de causas que contribuyeron al progresivo desdibujamiento de su rol, especialmente desde la crisis de 2001, entre otras: la puja por la distribución de recursos, cada vez más evidente a medida que se deterioraba la situación económica; fractura social en general y pérdida progresiva del poder adquisitivo de los salarios docentes que coadyuvaron al incremento de la conflictividad sindical; cambios desacompasados entre las jurisdicciones en lo atinente a la implementación de la Ley y una baja adscripción de los docentes y de la sociedad en general a sus postulados. Si se hace un repaso de las resoluciones del Consejo Federal, desde inicios de 2000 resultan evidentes los signos de agotamiento de la reforma iniciada en los años 90. 

Un conjunto de variables (que no se resumen únicamente en los factores enunciados) afectaron el funcionamiento del CFE. Progresivamente las resoluciones del CFE se fueron transformando en decisiones de coyuntura o en actos de asentimiento, pero sin la suficiente capacidad de resolución de los problemas que aquejaban al sistema educativo, en la medida en que se iba imponiendo la lógica de las pujas distributivas y se profundizaba un proceso de desconexión del sistema.3 Adicionalmente, en tanto la Ley Federal de Educación no delimitaba con precisión las facultades exclusivas y concurrentes de las partes, el escenario educativo se fue desdibujando y desarticulando, al compás de la crisis económica, política y social que terminó de desatarse a fines de 2001.4 La gestión que da comienzo en 2003 promueve una serie de reformas con el evidente propósito de dar solución a los problemas de calidad, igualdad y articulación del sistema. 

Se aprueban durante la gestión Kirchner una batería de leyes que además revelan el papel que se le asigna a la Educación como derecho personal y social y como un bien público, entre ellas las Nros. 25.864; 25.919, 26.058, 26.075 y, finalmente, la Ley de Educación Nacional (Ley 26.206) que deroga la Ley Federal de Educación. Pese a las profundas transformaciones operadas desde 2003 (con el interregno abierto en 2015 a 2019) y en el marco de un repaso de la Ley Nacional de Educación se hace evidente que hay cuestiones que siguen sin ser saldadas: la indeterminación de responsabilidades concurrentes y exclusivas del Estado, el Consejo Federal y las jurisdicciones. 

La Ley 26.206 tampoco define qué decisiones le corresponden exclusivamente al Estado y cuáles a las jurisdicciones; cuáles son las funciones propias de cada una de las partes; cómo y quién debe verificar el cumplimiento de las normas nacionales y de las resoluciones del Consejo (que desde su sanción son, en teoría, obligatorias,), qué sucede en caso de incumplimiento de las previsiones estatuidas por las normas vigentes o de los acuerdos del CFE; qué contrapesos deben existir entre el Estado y las jurisdicciones, cómo pueden verificarse las contraprestaciones jurisdiccionales ante el financiamiento nacional y viceversa. 

En el marco de esta imprecisa división de responsabilidades y facultades entre el Estado Nacional, las jurisdicciones y el Consejo Federal se suma la creciente importancia del sector privado en educación, y en especial, luego de la pandemia, de la educación a distancia que, en cierta medida se ha constituido en una frontera para el gobierno del sistema educativo, adicionando complejidades al intrincado escenario de imprecisiones en lo que hace a funciones, responsabilidades y toma de decisiones que, a nuestro juicio, expresa una historia irresuelta y pendular desde sus orígenes. 

Es por eso que es de esperar que los retos de la pospandemia motoricen la convocatoria orgánica y sistemática de los distintos sectores sociales, a través de los consejos consultivos del Consejo Federal que la Ley de Educación Nacional instituye y que la convocatoria a la representación sindical de los trabajadores forme parte de esa agenda de gobierno: para salir del péndulo, tal vez sea hora de repensar y ampliar los espacios de participación popular.

María Virginia Vergara*
* Profesora de Historia (UBA), trabajadora del Ministerio de Educación desde 1992. Docente de la Diplomatura “Una Historia del Estado Argentino a través de sus Políticas Educativas: 1884-1955”. UPCN-UNTREF
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