Mucho se habla acerca de la importancia de la profesionalización de la Administración Pública; en este sentido desde lo discursivo la Argentina no ha escatimado en gestos. La firma y suscripción de la Carta Iberoamericana de la Función Pública en la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,  desarrollada en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, en 2003, evidencia un compromiso hacia la profesionalización en relación con las políticas de Gestión del Empleo y Recursos Humanos. Asimismo y por su parte, cada uno de los principios rectores que la Carta propone como inspiradores del sistema de Función Pública y de las políticas de gerenciamiento de recursos humanos son base, del ordenamiento jurídico argentino para la regulación del empleo público nacional; siendo de este modo inspiradores de las leyes, convenios colectivos de trabajo y demás normas que versan en la materia.

De este modo, la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional al igual que los Convenios Colectivos de Trabajo General y Sectorial nos hablarán de la igualdad; el mérito, desempeño y capacidad (entendida como la idoneidad); la eficacia, efectividad y eficiencia; la transparencia, objetividad e imparcialidad; como principios inquebrantables que debieran regir no solo a la relación de empleo sino también a las políticas y prácticas de capital humano; presentando así un “deber ser” que ha quedado un tanto lejos de la realidad de nuestra Administración Pública.

Cuestiones culturales, mezquindades y miserias de la propia política, que ven en el empleo público un botín en disputa a ser manejado por el partido u organización; hacen muchas veces que estos principios suscriptos por el propio Estado sean vulnerados. Mostrándonos una realidad que nos señala que aún falta mucho por hacer, debiendo pasar de la frontera del papel, a la acción y al hecho. Sin ninguna duda que esto tiene sus consecuencias, y muchas veces ocasiona el detrimento de la competencia profesional en pos de una Administración Pública ineficiente, cuyas respuestas muchas veces están muy lejos de las demandas ciudadanas. En este sentido es la propia Carta Iberoamericana de la Función Pública, la que señala en su preámbulo que “Para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición necesaria”. Con esto afirmación parece coincidir nuestro Secretario General, Andrés Rodríguez, cuando nos dice “(…) en la medida en que los trabajadores estén profesionalizados con su propia responsabilidades y carrera, esto hace que enriquezcamos al Estado y que sea lo que siempre debe ser: un servicio hacia la comunidad eficiente, de buena calidad (…)”. (Escenarios Nº 50, 2020)

Por su parte, cuando uno entiende a la profesionalización como un factor clave para la jerarquización del Estado; y comprende por “profesionalización” un concepto que va más allá de las credenciales académicas, refiriendo a la construcción de una identidad propia y un status conferido, producto de la posesión por parte de los servidores públicos de una serie de cualidades como el mérito, la idoneidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia termina por entender la importancia de concebir la organización pública y la Gestión del Capital Humano desde la óptica de un enfoque sistémico, donde el todo sea más que la suma de cada una de sus partes.

El desafío aquí, por parte de los gestores y la propia Administración Pública, pareciera estar en entender la importancia que tiene el sistema de gerenciamiento del personal para la profesionalización y el buen desempeño de las organizaciones públicas.

Aún no hemos dicho qué entendemos por sistemas integrados de Capital Humano, y cómo esto contribuye a la profesionalización. Cuando hablamos de Sistemas de Gestión de Capital Humano, hablamos de los principales procesos que hacen a la gestión de las personas; pudiéndose agrupar cada una de estas actividades en pequeños subsistemas que conforman sistemas en sí mismos, que de funcionar todos de manera articulada y en sinergia, deberían no solo posibilitar sino también facilitar una gestión eficiente, eficaz y económica en materia de recursos humanos, alineada a los propósitos y objetivos de la institución pública. Modelos que desarrollen esta conceptualización sistémica hay varios, sin albergar grandes diferencias entre unos y otros. En líneas generales los teóricos parecen coincidir a la hora de definir la conformación del Sistema de Gestión de Capital Humano y los procesos que allí confluyen.

Como verán en la imagen la entrada al sistema es la “Planificación”, palabra que siempre vuelve la agenda política por diferentes temas.; pero ¿qué es la planificación en materia de recursos humanos?; en este sentido no es muy distinto de lo que es a las ciencias sociales, “una herramienta para pensar el futuro” como me gusta decir. Esta concepción no solo operativa sino también estratégica de la planificación, es la que nos permitirá dar respuestas así como adelantarnos en materia de necesidades de personal, ya sea en términos cuantitativos como cualitativos. Es así que la planificación está muy asociada a la previsión, de manera de responder lo más eficientemente posible ante escenarios futuros e inciertos, algo tan característico de los tiempos actuales. Ahora la pregunta que tenemos que hacernos aquí es: ¿existe al interior de la Administración Pública planificación en materia de recursos humanos? Desde las generalidades y siempre que el reclutamiento y la selección funcionen como procesos que no son llevados a la práctica de una manera táctica; y no respondan a necesidades reales sino más bien a cuestiones de otra índole, muchas veces vinculadas al clientelismo y el patronazgo político del gobierno de turno; se hace muy difícil pensar en la existencia de una planificación como instrumento clave para la Gestión del Empleo. Adjudicar esta responsabilidad como hacen muchos, solo a lo largo, complejo y burocratizado del régimen de selección no sería justo. Si bien es cierto que aún estamos bastante lejos de la adopción de enfoques flexibles en materia de Gestión del Capital Humano, tal como lo aconseja la propia Carta de la Función Pública; el desarrollo y la implementación de sistemas de mérito e idoneidad a la Gestión de Capital Humano, más precisamente a las políticas de Gestión del Empleo; no necesariamente debieran implicar rigideces a los procesos de reclutamiento y selección. El concurso público como método de selección que permite garantizar la igualdad, la transparencia, objetividad e imparcialidad no puede ser visto y concebido de manera disociada de los objetivos organizacionales. Promover una selección, exclusivamente en base a conocimientos y credenciales formales es algo que parece estar arraigado a una antigua premisa, hace décadas desmitificada; que indicaba que bastaba con el conocimiento técnico para asegurar un buen desempeño en el puesto. Otorgarle un rol secundario y poco preponderante a las competencias blandas, habilidades y actitudes; sumado a la falta de visón estratégica y planificación de los procesos de selección, es un error que pareciera hacerse costumbre y que muchas veces atenta contra un desempeño profesional de calidad, situación que sin dudas tendrá su correlato en los resultados organizacionales.

Recordemos que en la Argentina desde 1994 hasta 2015 rigió el congelamiento de vacantes presupuestarias para llamados a concursos públicos; si bien en este periodo es posible encontrar algunos llamados a concurso, los mismos son parte de sucesos aislados que no llegan a configurar una política real de Gestión del Empleo Público. En este mismo sentido, los concursos públicos realizados con posterioridad a 2017 bajo la figura de convocatoria interna ([1]), han sido un mecanismo destinado a regularizar la situación laboral de miles de trabajadores, que venían hace años con contratos anuales y renovaciones consecutivas. Dicho esto y aun así, aunque el congelamiento de cargos fuera una medida tomada en un contexto económico particular, ante las exigencias de los organismos internacionales de crédito; su promulgación en el tiempo no solo allanó sino que también facilitó el camino, a que la política se metiera o avanzara en la Gestión del Empleo Público a través de prácticas clientelares; resultando en una desprotección del empleo público y el empleado público como sujeto de derechos.     

Claro está, que cuando se opta por la incorporación de personal mediante mecanismos más laxos, se vulneran cada uno de los principios enunciados. Y se da paso a un manto de sospechas y suspicacias que terminan por dañar no solo la gestión del empleo y con ello al servidor público, sino también a la imagen que la ciudadanía se hace de la Administración Pública, llegando inclusive muchas veces a presentar un sesgo para la corrupción y la deslegitimación del Estado y lo público. Quienes defienden y justifican el uso por demás excesivo de estos mecanismos, muchas veces lo hacen amparándose en los vínculos de lealtad y la confianza, posición que muchas veces termina en última instancia por colocar al empleado en la situación de rehén, solo por el hecho de encontrar su relación laboral sujeta a arbitrariedades ajenas, donde sin la necesidad de mediar causa, uno puede ser desvinculado, siendo su continuidad contractual otra decisión que queda en manos de las autoridades de turno.

Los procesos de reclutamiento y selección no son los únicos que hacen a la Gestión del Empleo, también está la movilidad y la desvinculación, procesos más que rígidos y de carácter cuasi administrativo, motivo por el cual en este artículo no nos detendremos en ellos.

La Gestión del Rendimiento o Desempeño, también es otro de los subsistemas clave para la Gestión del Capital humano; donde la planificación juega un papel fundamental. Si entendemos que los objetivos de un puesto y los resultados organizacionales, son cuestiones que requieren de ser planificadas con el fin de permitir su seguimiento y posterior evaluación, en función de su aporte a la misión de la organización; entenderemos que gestionar el desempeño va más allá de calificar la conducta, valorar el grado de compromiso o demás cuestiones que puedan resultar subjetivas. En este sentido, el funcionamiento del subsistema de Gestión del Desempeño al interior de los organismos públicos, está muy lejos de funcionar en base a los propósitos para los cuales fue pensado; que no eran más que permitir una mejora en el desempeño no solo del trabajador sino también de la organización. Cuando la evaluación del desempeño se vivencia al interior de la Administración Pública como una herramienta reducida a la simple confección de un formulario; donde los aspectos que se relevan poco tienen que ver con la consecución de metas, objetivos y/o resultados del desempeño en el puesto, no quedando claro qué es lo que efectivamente se evalúa y en base a qué; se termina por  desvirtuar el proceso de evaluación y la gestión del rendimiento como tal. De este modo, no resulta extraño que el incentivo que está ligado al puntaje obtenido en la evaluación carezca de sentido; al no funcionar como un factor motivacional, siempre que la evaluación no muestre ni refleje las aptitudes y los resultados que se pretenden premiar y reforzar. A estas cuestiones, hay que sumarle que el instrumento de evaluación que se utiliza es estandarizado ([2]) en relación al tipo de funciones que se desempeñan y a la categoría que el empleado  reviste; desprovisto de objetivos claros y bien definidos, de indicadores establecidos en función de los mismos, que hagan posible una métrica objetiva, de modo que el resultado refleje el desempeño real en el puesto y no la mera apreciación del ojo del evaluador. Junto con el hecho que la “bonificación por desempeño destacado” solo pueda ser percibida por un porcentaje del personal que haya obtenido los máximos puntajes dentro de la unidad organizativa; son todas cuestiones que parecieran restarle valor, importancia y seriedad a dicho proceso como instrumento de gestión, tanto para el evaluado como para el evaluador.

Uno de los objetivos que la carta Iberoamericana de la Función Pública le confiere a la Evaluación de Desempeño como herramienta de gestión, es ser la brújula para guiar  las políticas y prácticas de desarrollo de los miembros de la organización. Aquí es donde la Gestión del Desarrollo cobra importancia, y lo hace  como un subsistema más dentro del Sistema de Gestión del Capital Humano. La idea de gestionar el desarrollo evoca a acompañar y planificar el crecimiento individual del empleado dentro de la organización,  dando lugar a procesos de formación y de carrera, donde si bien el foco está puesto en el empleado, lo está en función de las necesidades y los objetivos de mediano y largo plazo de la organización. De este modo podemos decir que las prácticas de desarrollo del Capital Humano, proyectan  la sombra del desarrollo y la mejora de los resultados organizacionales. La pregunta que aquí nos tenemos que hacer es: ¿cómo se dan esos procesos al interior de la Administración Pública?; y al igual que venimos advirtiendo lo que sucede con el resto de los subsistemas, la Gestión del Desarrollo pareciera funcionar de manera aislada, desarticulada y disociada, de la organización y sus necesidades. Cabe mencionar que tanto la capacitación como la carrera de personal son cuestiones que son abordadas por los  propios Convenios Colectivos de Trabajo tanto General como Sectorial, en este último caso siendo de nuestro interés el  SINEP. Dicho esto, es la propia legislación laboral del empleo público la que introduce estas cuestiones, estableciendo en el prólogo del CCTG que las partes signatarias del presente convenio declaran en su elaboración haber tenido el compromiso de asegurar a través del mismo:  “la mejor y más efectiva prestación de los servicios públicos en favor de los habitantes de la Nación, en especial de aquellos sectores más postergados, contribuyendo a la recuperación del Estado como factor central en la construcción de una sociedad justa, equitativa, libre, armoniosa y solidaria”; para ello: “han considerado que, entre otros factores que hacen a la calidad y mejor actuación de la Administración Pública Nacional en su conjunto, los miles de mujeres y hombres que componen el personal a su servicio configuran uno de los actores más trascendentes en estas cuestiones”. Claro está que en el espíritu de dicho convenio, queda en manifiesto la importancia del trabajador público como pieza clave para la producción de los servicios públicos que el Estado a través de las Administraciones Públicas brinda y ofrece  la ciudadanía; planteando asimismo la relación directa e intrínseca entre una gestión eficaz y eficiente de las personas, con el grado de la calidad y desempeño de las organizaciones públicas.  En este sentido, tanto la Ley Marco de Regulación del Empleo Público como el CCTG reconocen como derechos del personal permanente, la igualdad de oportunidades en la carrera y la capacitación permanente. Es la ley la que establece que la carrera administrativa deberá contemplar los principios de transparencia, publicidad y mérito; cuestión con posterioridad retomada por el CCTG. Asimismo es el propio convenio, el que ha definido como se estructura la carrera del personal, definiendo que la misma consistirá en el acceso del agente a distintos niveles, grados, categorías, agrupamientos o funciones; previendo la promoción horizontal dentro del propio nivel o categoría escalonaría, solo a exigencia de una cantidad de calificaciones adecuadas del desempeño del agente y la acreditación de las competencias laborales o actividades de capacitación; siendo la promoción vertical una posibilidad conforme a los mecanismos de selección  (Articulo N° 52 – 55. Decreto N° 2414/06). Si bien tanto el CCTG como el SINEP han establecido normativamente el Régimen de Carrera, no han definido así las prácticas de gestión en torno al mismo; son las instituciones públicas y sus gestores quienes terminan por definir la manera y el temple que tomara la gestión de las personas. La falta del gerenciamiento de la formación de los trabajadores, quienes muchas veces realizan actividades solo por sumar créditos o por mero interés personal, sin que la capacitación atienda  necesidades y objetivos reales, no es responsabilidad del corsé normativo sino producto de las voluntades de las autoridades políticas y de quienes conllevan responsabilidades de conducción. Si no hay una gestión de la formación pensada y planificada en relación con la figura del trabajador individualizado; y mayormente se trata de la oferta de actividades de capacitación que terminan por traducirse en créditos, sin que ello implique un plan de crecimiento profesional real, pensado y planificado por la organización y el trabajador, sino solo una promoción que se traduce en términos salariales, se hace muy difícil creer que al interior de la Administración Pública existan mecanismos reales de Gestión del Desarrollo del Capital Humano y que la capacitación pueda resultar una herramienta motivadora. Cambiar esta situación es posible, pero no se puede hacer sin el involucramiento y compromiso de los gestores públicos. Quienes deben dejar de ver a su personal como un insumo, rompiendo así con las lógicas de los sistemas administrativistas donde todo pareciera tratarse como un recurso que nace listo para ser usado; y pasar a la lógica de los paradigmas sociales. Donde por el contrario no se busca deshumanizar la relación existente entre la organización y el trabajador, de modo de ver a las personas como el mayor patrimonio de la organización, siendo así las necesidades y a las perspectivas de los empleados una de sus principales preocupaciones. Si bien es cierto que las normas parecen considerar parte de la gestión de las personas como un hito, las organizaciones públicas a través de sus gestores, son quienes tienen que hacer de ellas, prácticas y procesos continuos. Rompiendo la concepción burocratizada y administrativa que se hace en torno al gerenciamiento de los recursos humanos.

Si bien quizás lo más rico y distintivo de la Gestión del Capital Humano está en estos tres subsistemas hasta aquí vistos, no se puede dejar de mencionar la organización del trabajo y  la gestión de la compensación, como partes constitutivas de este “todo”. Cabe mencionar que es la organización del trabajo el único subsistema el cual ha escapado del marco regulatorio, siendo una prerrogativa exclusiva del poder ejecutivo definir la estructura organizativa de su Administración Publica, en la definición de las estructuras también se definen de manera implícita las tareas y los procesos de trabajo, las descripciones de puestos son el resultado de este subsistema y principal insumo para los procesos de reclutamiento y selección.

 Por su parte la idea de gestionar las compensaciones parece un tanto más compleja. Si pensamos que se tratan de organizaciones de carácter público, donde los salarios son vistos como parte del gasto del Estado, quedando muchas veces las paritarias sujetas a los condicionamientos propios de la Ley de Presupuesto, la idea de “gestión” se torna un tanto difícil pero no por ello debiera ser imposible. Quizás sea ésta una de las cuestiones  que hace que  el subsistema de Gestión de la Compensación que opera al interior de la Administración Pública sea más bien de carácter tradicional, entendiendo la compensación como la remuneración que recibe el trabajador a cambio de los servicios que presta, sin que ello implique la existencia de una mirada integral que conciba una política de compensaciones, en función del establecimiento de un esquema que funcione bajo la lógica de premios y castigos , que es lo que proponen los esquemas de remuneración variable. En este sentido la Carta Iberoamericana de la Función Pública dirá que: “Las políticas de retribución intentarán en todo caso estimular en los servidores públicos el esfuerzo, el rendimiento individual o de grupo, y el aprendizaje y desarrollo de competencias.” La pregunta que nos tenemos que hacer aquí, es si sucede esto con el actual sistema de compensación. Y si bien es verdad que los convenios colectivos de trabajo establecen la conformación de la remuneración, estableciendo que la retribución que perciba el trabajador estará compuesta por la  asignación básica del nivel y los distintos adicionales, suplementos, incentivos y bonificaciones que correspondan de acuerdo a la situación de revista. El tema de incentivos es algo que aún no se ha logrado instrumentar y podría ir en línea con esta idea de estímulo y motivación que les adjudica la propia Carta Iberoamericana. En este sentido cabe mencionar que quienes se resisten a este tipo de compensaciones, manifiestan que sería muy dificil medir la productividad en determinados puestos de trabajo; esta expresión no es más que un error en torno a la concepción y definición que hacen de la productividad, asimilándola al pago a destajo en la producción fabril; la productividad no solo se mide en unidades, sino que es posible a través de mecanismo más sofisticados establecer indicadores tanto cuantitativos como cualitativos, que permitan dar cuenta de ella. Es así que el SINEP incluye dos supuestos en esta línea, uno por mejoras o incorporación de nuevas modalidades que generen una mayor eficacia y eficiencia en la Gestión del área; y otro destinado a incrementar los ingresos del organismo en el caso que tengan actividades aranceladas específicas. Lamentablemente aún no se ha logrado avanzar en su reglamentación, pero es necesario que el Estado dé lugar a esta discusión si su compromiso con la profesionalización es real. Por su parte la idea de bonificaciones por desempeño, hoy es algo que de ve desnaturalizado de sus principales fines, producto de la distorción y mal funcionamiento del sistema de Gestión de Desempeño. Son estas cuestiones las que muchas veces distorsionaron la idea de equidad interna; ya que el empleado cobra en función de su situación escalafonaría y no en función de los resultados obtenidos y el impacto de estos en los objetivos organizacionales, de modo de reconocer el esfuerzo y la calidad de su trabajo. De este modo pensar en la Gestión de la Compensación como una herramienta destinada tanto a captar como retener personal resulta un tanto difícil, más aún en empleados altamente calificados o de profesiones de alta demanda o de poca oferta en el mercado laboral, donde la competitividad salarial con el sector privado es casi nula. Por este rol que se le da a la gestión de la Compensación muchos hablan de Subsistema de mantenimiento de recursos humanos, sumando a la seguridad e higiene y a las relaciones laborales como eslabones del mismo. En este artículo nos detendremos aquí entendiendo que el espacio que ocupan las cuestiones anteriormente mencionadas, es claramente delimitado por el accionar normativo y las comisiones paritarias.

De lo expuesto, podemos concluir que se hace muy difícil hablar de “Profesionalización del Estado” cuando al interior de las organizaciones públicas no hay Sistemas de Gestión de Capital Humano, cuyo principal propósito sea el gerenciamiento  de las personas en torno a la estrategia y la misión organizacional; lo que nos posiciona ante el peligro de una mirada reduccionista y cortoplacista de la política pública.

La idea de hablar de Capital Humano y no Recursos Humanos es un primer paso para dar el cambio que la profesionalización requiere. Entender que hay que gestionar a las personas como lo que son, “seres humanos y no recursos”, implica en cierta medida romper con la antigua mirada administrativista, donde las áreas de recursos humanos son más bien oficinas de personal dedicadas a cuestiones del cotidiano diario, separadas de la gestión, para pasar a una visión más integral y global que nos permita vislumbrar los resultados de la gestión pública, en función del gerenciamiento y las políticas en materia de personal.

Pensar que la concepción administrativista es producto de los Convenios Colectivos de Trabajo, que han regulado en cierta medida casi todo el Sistema de Gestión de Capital Humano, es pensar que todas las regulaciones son malas y sería desconocer las bases de derechos, deberes y obligaciones que ellas asientan. Si bien es cierto que parecen haber encorsetado en muchos aspectos la gestión, ha establecido límites a la discrecionalidad del gestor público de manera de garantizar el cumplimiento de los principios que a lo largo de este articulo hemos venido enunciando. De este modo la concepción administrativista es el resultado de cómo el propio Estado, a través de sus gestores han instrumentado las distintas prácticas y procesos de recursos humanos. Para que la profesionalización sea posible, el propio Estado es quien debe hacer de la Gestión del Capital Humano y más precisamente de la Gestión del Empleo Público, una política pública de cabecera. Con esto no estoy diciendo que no haya que rever algunas cuestiones normativas que contribuyan a facilitar el carácter sistémico que debiera seguir la Gestión del Capital Humano; pero arrancar por las normas sin antes buscar modificar las prácticas y ahí volver a hacer una evaluación, sería un error. Hoy la profesionalización del Estado pareciera ser una deuda pendiente e inconclusa.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFÍCAS

Longo, F. (2010). Ejes vertebradores de la gobernanza en los sistemas públicos. Un marco de análisis en clave. Caracas: Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 46.

Ley Nº 25.164 Marco de Regulación del Empleo Público Nacional. (B.O 08-oct-1999)

Decreto Nº 214/2006 , sus complementarias y modificatorias. Homológase el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Adminstración Pública Nacional. (B.O 01-mar-2006)

Decreto Nº 2098/2008, sus complementarias y modificatorias. Homológase el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del Personal del Sistema Nacional de Empleo Público. (B.O 05-dic-2008)

*Licenciada en Relaciones del Trabajo (UBA), Posgrado en Gerenciamiento y Control de Resultados (UBA)